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　　根据上表可以看出，委员长会议自设立起至十一届人大，会议组成人员的兼职状况并未减少，其中数届还有加强趋向。具体分析，专门兼任国务院、解放军、政协、省市党政领导人的现象基本不存在，偶有个别人员兼任也是因为任期原因而短暂的形式上兼任。在人大内部的工作机构和少数民族自治区人大存在兼职的现象自十届人大起也已消失。为了保证党对人大领导，组成人员中同时在中共中央政治局中兼任职务的现象普遍。学术途径当选进入的人员，因其进入后不可能完全放弃科研，故在科学教育等机构中存在兼职。更需要指出的，因成为某民主党派、社会团体、宗教领域的领袖人物而当选进入委员长会议，导致其必然要在来源单位继续任职，直至本单位任期结束。而民主党派负责人、教育科研机构负责人等也就不可能像其他中共背景的副委员长一样有更多的精力参与委员长会议的重要工作，如李鹏曾在其日记中记载到，“上午9时召开人大常委会党组会，宣布中央批准的党组成员名单。按照事先个别酝酿的意见，会议通过各副委员长分工联系单位……各民主党派副委员长都是该党派负责人，不再联系专门委员会”。[50]这也就在中共党员与党外人士人数比例相当的情况下，使重要工作由党员背景的组成人员更多负责，来实现党对委员长会议履行职权的控制。下图分析了九届全国人大以来较稳定的会议组成人员兼职情况，从下图中可以看出，无兼职或在政治局兼职的中共党员约占组成人员1/3强，正是这1/3的人更多地控制了委员长会议职权的行使，使党的方针、政策更顺利地通过其行使人大权力上升为法律。

　　以上对委员长会议的选举产生的探讨，简要说明了人大代表及代表机制如何在党的领导下顺利运作，并按照执政党所设计的路线在逐步改革完善，也一定程度反映了委员长会议与党的领导之间的关系。委员长会议如何被选举产生是考察其是否具有代表性和民主性的第一基本点；而在选举产生后会议便应开始运作、履行宪法赋予的职责，故能否依法民主地行使权力，则是分析委员长会议是否具有民主性的第二个重要考察点。故下文对其权力运作进行仔细分析。

　　　　　　　　　　　　三、委员长会议的权力运作

　　代表及代表机构的产生程序固然是检验某一机构、体制是否民主的重要标准，但非唯一标准；代表机构所掌控的权力运行程序是否民主也是必须考察的一方面。假设一个国家的决策机关由独裁者或精英分子掌控，公众的聚焦和决策者的关心这两条射线从不或很少相交，公众明显可以感觉到有一个若隐若现的黑手在幕后操控着权力行使，那么这个国家即使是由直接民选所产生，它也不配被称为“民主国家”。反之亦然，如果公众有参与政策制定全过程的权力或对此过程产生重大影响的可能，并使决策的内容和程序如实反映公众的意愿，即便该国的权力机构非直接民选产生，也不能粗暴地给其贴上“非民主国家”的标签。[51]本部分将对委员长会议权力实际运作中的民主程度进行考察，试图探究其与人民代议制理论和宪法文本规定的民主性之间是否存在差异，并寻找原因。

　　（一）委员长会议的权力及其扩张

　　在讨论权力的运作之前，需先对委员长会议权力的种类、内容进行分析。

　　委员长会议的职权自成立以来是在不断扩充增加的。据前文所述，它是常委会的核心工作机构，故其重要性的增强也是全国人大常委会重要性增加的必然结果。委员长会议的权力扩张是在全国人大常委会职权扩张[52]的基础上发生的：

　　首先，1982年12月4日公布施行的《宪法》首次正式规定了委员长会议宪法地位，原则上规定了委员长的职权：“处理常委会的日常重要工作”，但并没有做出具体的权力划分。

　　其次，紧接着6天后通过的《全国人民代表大会组织法》，除了重复宪法原文关于委员长会议的原则性表述，还进一步列举了常委会“重要日常工作”的具体内容，明确规定了委员长会议拥有四项基本权力：（一）决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案；（二）对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议；（三）指导和协调各专门委员会的日常工作；（四）处理常务委员会其他重要日常工作。[53]其中第一、二项权力非常关键，简单概括之即三种：“是否将议案列入议程”、“已列入议程的议案是否在全体会议上付诸表决”、“在某一时期提出某种法律的立法建议”的权力，[54]笔者将之简称为委员长会议的“最重要权力”。并且，第四项列举的权力是一个开放性的条款，为以后进一步提升其地位、扩充其职权预留了宪法上的空间。

　　第三，增设人事提名权。在《全国人大组织法》中还规定了：由主席团提名并经大会通过的各专门委员会组成人员中的副主任委员和委员，在大会闭会期间，可以由委员长会议提名、常委会通过来补充任命[55]。此权力自1988年七届人大起，在每届全国人大《委员长会议议事规则》的条文中均多次得到重复确认。[56]此外，常务委员会的代表资格审查委员会的组成人员提名权也在该法中规定由委员长会议行使。[57]

　　第四，增设提案权。《全国人大组织法》只是规定了委员长会议有对常委会会议的议程进行设置的权力，即决定议期、拟定议程草案、决定是否将其他主体提交的议案交由常委会审议。而1988年通过的《常务委员会议事规则》突破《全国人大组织法》的规定，新增了委员长会议有向常委会提出属于常务委员会职权范围内议案的并直接进入常委会审议的权力。[58]

　　第五，增加人事惩戒权。关于对常委会组成人员的职务行为约束没有具体法律规制，一般只能通过政治习惯以及常委会党组对党员的纪律约束来实现。而1993年通过的《常务委员会组成人员守则》做出了明确的规定，该法最后写明，“常委会组成人员严重违反本守则的，应向委员长会议作出检查”。[59]

　　第六，增设有关法律监督权力。1993年通过的《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》增加了委员长会议有启动法律监督的权力。该规定写到，全国人大常委会的执法检查计划，需由委员长会议批准，各专门委员会的执法检查计划，需报委员长会议备案。[60]该法还增加了人事任免权，全国人大常委会执法检查组的组长、组员由委员长会议确定。[61]

　　第七，增设特定问题调查权。上述《若干规定》还明确了委员长会议有权将执法检查中发现的重大典型违法案件，交由专门委员会或常委会办事机构进行调查，并向其报告调查结果，还有权要求有关机关限期处理并及时报告处理结果。对特别重大的典型违法案件，常委会可直接依法组织特定问题的调查委员会。这项权力的设置，在最高人民法院1998年颁布的《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》中得到了回应和细则性完善。[62]

　　第八，增加人大代表提名权。随着港澳的回归，全国人大常委会制定了两个特别行政区全国人大代表的选举办法，在1999年先后通过的香港、澳门选举九届全国人大代表的办法中，没有提及委员长会议。但实际操作层面，主持特区人大代表第一次选举会议的主席团的成员名单，是由委员长会议提出建议确定的[63]；在2002、2007年先后通过的香港、澳门特别行政区选举十、十一届全国人民代表大会代表的办法中，按照1999年的做法，明确规定了委员长会议对第一次选举会议主席团成员名单的建议提名权。

　　第九，扩充了有关立法权力。委员长会议四项基本项权力中的议程设置权非常重要，特别是关于法律议案如何被设置如审议议程的权力。在2000年通过的《立法法》，除了增强其议程设置权也使其在立法权方面有了突破，进一步明确了委员长会议在常委会立法程序中的权限，其中授权性条款就有十一条。[64]

　　第十，明确了工作监督权。2006年通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》是继《立法法》后又一部大幅增强人大职能的法律。其中专章规定全国人大监督“一府两院工作”的权力，规定常委会每年选择“若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”听取一府两院专项工作报告，而什么时候听、听什么内容则由委员长会议决定。[65]此外该法中又将委员长会议的四项基本权力深化和强化，对前述的法律监督权也专章明确规定，[66]并且扩充特定问题调查权的范围，不再限于1993年规定的执法检查，而为广泛意义的特定问题，并且调查委员会组成人员的提名权为委员长会议所有。[67]

　　通过对宪法性文件的梳理可以发现，至十一届全国人大，委员长会议已由最初的4项列举权力逐步升级到至少11项[68]重要职权。

　　分析这些宪法性文件中对委员长会议职权作出的划分和对其职权范围的描述方式，不难发现这些权力具有专属性，且具有隐含的排他性。首先它们是委员长会议专属的。宪法赋予不同机构以不同职权是根据该机构性质、能力作出的，这种分权首先意味着基于促进效率而对国家权力进行专业化分工，这个专属性职权不仅是一项专属权力也是专属义务，它不能被其他国家机构取代、不能被转让、也不可以拒不履行，这也是分权学说的基本含义[69]。第二，它们是排他的。1982宪法对国家机构的职权使用两种规定方式[70]：明确的“列举式规定”，以及“定义式规定”，比如全国人大及其常委会、国家主席、国务院等的职权即列举式，中央军委、人民法院、人民检察院等采用定义式，这同样于其权力性质有关。[71]1982《宪法》文本对委员长会议的职权采取了定义式的描述，而在同时通过其他的宪法性文件如《全国人大组织法》等将其改变为肯定权力的列举式（但是因为第四项基本权力的开放性表述实质成为非典型的列举式）。考虑立法技术等因素，委员长会议的职权描述应归为肯定式的列举。[72]肯定式的列举意味着对权力的限制，意味着未经规定的权力即不属于该国家机构的职权，更意味着以隐含的方式否定了其他机构具有相同职权。因此，委员长会议逐渐获得了多项专属且排他的重要职权。

　　在了解委员长会议权力概况及发展之后，笔者将以上述权力中的“最重要权力”为重点，对其运行是否具备民主性进行分析研究。

　　（二）“最重要权力”的运作模式

　　1962年，美国学者Peter Bachrach同Morton Baratz合作发表了一篇只有6页的政治学的经典作品：“权力的两面”[73]，其之所以成为经典在于讲出了一个显而易见而又常被视而不见的事实：能否影响决策过程是权力的重要一面，但能否影响议程的设置（agenda-setting）则是权力更重要的另一面。之后Cobb提出，议程如何被设置可分为三种模式：外界压力、内部动员、智囊建议；王绍光在此基础上结合中国实际，根据议程提出主体的身份和公众的参与程度，划分出中国的议程设定存在六种模式：即动员模式、关门模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式。[74]

　　人大常委会资源有限，但其所面对的外界期待与政制要求却日益提高，因此在作出政治决断前，常委会必须对面前堆积如山的需要批复的“奏折”作出筛选和取舍，即进行议程设置。如上文所述，议程设置这个专属且排他的权力自委员长会议成立始，便牢牢掌握在其自己手中。既然真正的民主体制必然要使人民有参与政策制定全过程的能力，那么从此意义上，今天中国能够走上一条稳定、良性、独特的民主化道路，委员长会议合理审慎地行使议程设置权的功劳不容否定。

　　通过分析委员长会议议程设置权力的具体运作，我们可以初步理解委员长会议制度的逻辑。根据王绍光的标准，笔者具体提出了委员长会议设置全国人大常委会议程的三大类模式：委员长会议本身提出议程的关门和动员模式，由常委会（实即委员长会议）领导下的工作机构提出议程的内参和借力模式，由委员长会议以外的其他外部力量影响并决定议程的上书和外压模式，详见下表。

　　表3.1常委会会议的议程设置模式分类[75]