导论

　　本文研究的对象是转型时期的全国人民代表大会常务委员会委员长会议，[2]主要通过对委员长会议的组织建设和权力运行两方面的考察，努力展现实际政治生活中委员长会议的全貌，并对其真实状况与理论预设之间存在的差异进行探究，以期能够对委员长会议这一制度设计乃至执政党提出的“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”[3]的三位一体法权结构，有一个更深或重新的理解与认识。

　　（一）选题的原因

　　现行宪法规定，全国人民代表大会是中国的最高权力机关，全国人大常委会是它的常设机关，而委员长会议则负责处理常委会“日常重要工作”，可以说是常委会的核心工作机构。除了其地位重要，自其1982年设立以来，它所履行的职权也在日益加重。这是本文将其作为研究对象的直接原因。

　　全国人民代表大会属于代议制民主的一种类型。讨论某种代议制是否实现了民主，是存在一些普遍标准的，[4]如：代表产生的程序是否民主，代表资格的取得是否合法，代表是否具有代表性，是否有机制保证代表按选民（全体人民）的意志行事等，这些因素的完备与否，都将直接决定某一具体代议制的民主性程度的高低。具体考察全国人大委员长会议的组织和运行中的民主化程度，笔者发现无论同理论假设还是同宪法原意，均存在着或大或小的差距。究竟存在什么样的差距？为什么会产生这种差距？希望探究政治生活表象背后的内在逻辑是本文写作的另一原因，也是本文的主要内容。

　　（二）本文的结构

　　本文以委员长会议的民主化为研究的对象与主题，同时也在努力追求对中国宪政结构和政治秩序的进一步理解。

　　文章主要从委员长会议的“人和事”两方面进行描述和分析。本文首先对委员长会议制度进行了简要概述，指出了其选举产生和行使权力的理论依据和宪法原意，作为本文比较和讨论的标准；第二部分进入正式论证，根据权力组织和运行的逻辑关系，首先分析了委员长会议的选举产生过程，发现其已突破了民主理论和宪法的规定，实际中产生了一种执政党主导的“双轨制”模式，然后详细介绍了该模式的运行及对实际政治生活的影响，并对该模式是否使选举的民主性遭到弱化进行讨论；文章第三部分研究的重点是委员长会议如何行使宪法赋予的权力，通过法律文本考察发现实际运行中其职权在不断扩张，并选择其中“最重要权力”为讨论对象，对其被运行时可能采用的不同运作模式分类阐释，对每种具体模式的民主化程度展开讨论；最后，在前两部分得出现实与理论存在差异的基础上探究原因，认为这是最高权力机关的性质与坚持党的领导之间必然产生的张力，通过回顾党对人大领导方式的历史演变，展示出党与人大在政治生活中相互交织的精巧网络结构，并指出是否能够理顺该结构关系着民主与宪政能否真正实现，而人大的重塑和再造，是科学地优化该三位一体法权结构值得依赖的一个平台，甚至可能成为中国宪政实现的“软着陆点”。

　　（三）本文的贡献与不足

　　写作中笔者考察既往的研究，发现研究主题为人大常委会的学术文献已浩如烟海，[5]但以委员长会议为研究对象的论文只有1篇，[6]正式出版物中对委员长会议进行深入研究的著作只有2本。[7]其余则均为年鉴、政治读物、工作报告、会议汇编和新闻通讯之类，因此本文在弥补该主题的文献数量上作出了一点贡献。

　　此外，本文主要采用了对选举信息简单统计以及对历史资料考察两种方法。为了使统计结果有效、史事真实可信，研究的大部分时间花在了整理、校对委员长会议的“人和事”上，通过数据、史事与理论的比较分析，笔者发现了人大领域中理论上的民主与实际中的民主的差异，给出尽量合理的解释，并预测其发展方向、指出进行改革的着力点。此外，笔者检索了26年来的人大及执政党官方报刊和正式出版物，并对其组成人员的公开信息进行了全面的网络检索，将校对过的全体委员长会议组成人员的背景信息汇总出来，为进行解释分析提供了扎实的材料支持。不同学人对于现实政治生活的解析可谓见仁见智，但是就现实生活的客观记录则不应有太大分歧，将表格立此存照，但愿能为其他研究者节约些时间成本。

　　毋庸置疑，本文也存在很多问题，包括论证内容和研究方法。例如，因为篇幅、材料特别是笔者能力、时间所限，所论证的具体对象之间逻辑关联性不强，且法言法语的使用不够熟练；因为会议组成人员的特殊地位，也限制了研究方法的使用和研究材料的来源；[8]为了分析的方便甚至是笔者自己的惰性，过多使用了极具概括力的大词，如“民主”、“宪政”、“法治”等，不仅使论证不够深入还有可能掩盖遮蔽了事实中的细节；最后，实因学识浅薄提不出改革完善现有制度的建议，只好取舍各家之言做一简要综述来结束文章。

　　　　　　　 一、委员长会议制度概述

　　我国宪法规定，委员长会议是负责处理全国人大常委会日常重要工作[9]的一个核心工作机构，全国人大常委会则是全国人民代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间可行使部分代表大会权力的常设会议，而全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关。[10]因此，宪法意义上的委员长会议，是国家最高权力机关的常设机关的核心工作机构。其在全国人大结构中的位置如下图所示：

　　图1.1 以委员长会议为核心的全国人大组织结构图[11]

　　（注：虚线表示代表大会闭会期间不存在）

　　对于这个工作机构中的人选，宪法中只原则性地规定了先由全国人民代表大会从代表中选举出常务委员会的组成人员，然后当选的正副委员长、秘书长组成委员长会议[12]。其具体的产生办法，是在《全国人大组织法》中规定的：“委员长、副委员长、秘书长、委员的人选……由主席团提名，经各个代表团酝酿协商后，再由主席团根据代表的意见确定正式候选人名单。常委会组成人员候选人得票数超过全体代表的半数，始得当选。”[13]

　　理论上考察，人民代表大会制度的理论依据，主要来源于列宁的人民代议制理论，列宁用一句话简练地表达了其人民代议制思想的理论基点：“摆脱议会制的出路，当然不在于废除代议机构和选举制，而在于把代议机构由清谈馆变为‘工作机构’。”[14]他早在1905年就指出，“为了建立共和制，就绝对要有人民代表的会议，并且一定要有全民的和立宪的会议……为了建立“真正代表民意”的新制度，单是把代表会议叫作立宪会议是不够的，必须使这个会议拥有‘立’出东西来的权力和力量。”[15]他在随后的著作中又对建立“真正代表民意”的新制度进行了更全面的阐述，其基本观点可以归结为三方面：第一，代表机构必须是按普遍、平等、直接、无记名投票，并充分保障竞选自由条件下选举产生的，这是人民代表机关建立的基础；第二，代表机关要“确实有力量和权力”，它“应当掌握全部的权力”，即“完整的，统一的和不可分割的权力”，以“真正体现人民的专制”，这是摆脱资产阶级议会的“清谈”和民主弊端的根本措施；[16]第三，代表机关的代表必须接受人民的监督，人民可以随时罢免撤换他们，这是“真正民主制的基本原则”。[17]这三点可谓是我国设置人民代表大会为最高权力机关的基本理论的主要来源。此后在中国的革命实践中，“毛泽东发展了这种思想，把它发展成为中国的代表会议制”，[18]毛泽东在1940年分析中国革命的前途时提出了人民代表大会制理论：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位……这种制度即是民主集中制”，[19]在其之后著作中也多次提到“政体——民主集中制”。他把代表机关集权的制度概括为民主集中制，把人民代表大会制度与民主集中制等同起来。宪法中关于全国人大、人大常委会、委员长会议的制度设计，均是根据上述的思想理论和中国实际国情制定的。

　　考察新中国立宪史，全国人民代表大会的宪法地位在其诞生之前便于1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》预先设定；[20]全国人大常委会则是在1954年《宪法》中被首次设置；随着全国人大常委会的重要性提升和职权扩充， 1982年《宪法》中首次规定了委员长会议这一机构形式。据参与了1982宪法修改工作的相关人员回忆，规定这种新的形式使合议制的集体领导又掺入了某种首长制的因素，有利于常委会既能保证决策正确，又可以加强领导责任、提高工作效率，“对于发挥集体智慧，加强领导核心的作用，有着十分积极的意义。”[21]

　　从理论应然和宪法文本两方面分析，委员长会议是在人民代表大会通过民主程序选举产生常务委员会后，由常委会委员长、副委员长和秘书长当然组成的一个机构形式；其性质是常委会日常工作处理机构，非实体权力机构也不具有行政领导职能，无权代替常委会行使任何职权，只能为常委会行使职权服务。因此，委员长会议是一个通过民主选举程序产生的无实权的非领导性工作机构。而从现实政治生活考察，委员长会议的实际性质却与理论和宪法预设的性质间存在一定差异，如其当选人员虽具代表性但选举程序并非民主、从无实权逐渐发展到拥有实质性权力、虽为常委会日常工作机构但对其行政领导化程度严重等等。笔者通过选取委员长会议最重要的“人和事”两个角度（即选举产生和权力运作），来考察这些差异，并试图给出合理性解释。

　　　　　　 二、委员长会议的选举分析

　　委员长会议组成人员的产生（即正副委员长、秘书长的选举）是委员长会议组织构建的关键一环，选举程序的民主与否直接关系着这个机构的产生是否具有代表性、合法性。根据宪法、法律中委员长会议产生的程序规定简要提炼，即：①当选为全国人大代表→②主席团提名→③各代表团酝酿协商→④主席团根据多数意见确定正式候选人→⑤代表大会选举→⑥组成委员长会议。这种制度设计，无疑符合列宁及毛泽东等的人民代议制思想，这种选举程序是具有民主性。但在操作层面，上述程序却已被实际修正，而修正程序的原因是为了保障当选人员具有代表性（实质的民主）。

　　（一）组成人员的产生：代表性

　　根据列宁的人民代议制思想所确定的标准，笔者从如下几个方面考察1982年至今的委员长会议组成人员是否具有代表性：性别、民族、政治面貌和教育程度。

　　1.性别比例

　　委员长会议从第五届全国人大设立以来，每届组成人员的性别比例如下表所示。

　　表2.1 历届委员长会议组成人员性别比例表（1982-2008）[22]

　　

　　从表中可以看出，从五届到十一届人大的委员长会议，都保证了女性组成人员的比例并持续提高，其法律依据来自《宪法》和《选举法》。[23]虽然当选人员中的女性总比例为11.1％，每届女性组成人员基本保持在2人，但随着委员长会议总体人数规模的减少，女性比率是在持续提高的，从4.3％上升至了21.4％，特别是十届全国人大以来都保持了3名女副委员长、占1/5强的最好纪录。越来越多的女性代表的当选，在性别构成上说明委员长会议组成人员具有代表性。

　　2.民族分布

　　五届全国人大至今的委员长会议组成人员所属民族，如下表所示。

　　表2.2 历届委员长会议组成人员民族构成表（1982-2008）