四 宪法保留保障下的法律分权制：当代中央与地方关系的重构

　　一般说来，法律分权制具体包含以下内容：第一，在形式上，通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围。改变通过行政手段调节中央和地方关系的传统做法。中央对地方采用的任何控制手段。都要有法律依据。第二，在内容上，一方面扩大地方的自主权，凡是适宜地方处理的事务尽可能地交由地方自我决定。应给予地方一定的行政组织权、自主立法权、自主行政权和自主财政权，并尽可能地减少地方的官治色彩，增加地方管理的民主成分。[12]另一方面要加强国家对地方的控制。包括确立地方监督机关，增加监控手段，完善立法控制，强化行政控制和引入司法控制机制。当然，地方制度的整体设计需要遵循现规范法治的基本精神，即民主、公正、理性和效率等，尤其要保障地方居民的权利。第三，在保障机制上，确立法院作为最后保障机关。如果中央和地方因为权力发生争议，最终能通过法院解决，其次，还可设置其他程序，以确保中央和地方都在自己的权限范围内活动。

　　目前宪法对于民族区域自治已有专门的章节加以规定，因此是一种所谓的“宪法保留”的条款，而民族区域自治制度也成为宪法学上所称的宪法的“制度性保障”。宪法保留的制度及制度性保障，都是宪法位阶的规范，不是一般法律所能侵犯。所以宪法的区域自治规定，便可以确保未来的立法者无法侵犯少数民族的自治权能，这种保障是极为周延的。相反地，在“一国两制”的港澳基本法都是属于法律保留，其法源乃《宪法》第31条规定：国家在必要时设立行政区，并由全国人大依法律规定特别行政区内实施的制度。《宪法》第62条第13款规定“决定特别行政区的设立及其制度”为全国人大的职权之一，这是一种明白的宪法授权，也属于由法律创设的法律制度。

　　宪法应当明列中央与地方的权限划分事项。地方分权主要涉及到立法权限的划分，且必须在宪法里面规定出来。立法权方面，《立法法》在中央与地方权限的划分上已采纳了地方分权的思路，但并未加以贯彻。该法第64条规定，地方性法规可以就“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”以及“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”作出规定，但是对全国事务与地方事务的划分并无规定，而且对于地方性法规与执行法律、行政法规的部门规章在调整范围上的差别也未作出区分。将中央与地方自治的事务划分，在地方性事务范围内，应当由地方来进行立法，这就要求赋予地方更多的立法自主权；而应当由中央管理的全国性事务，地方不再行使立法权，或尽在中央授权的范围内行使立法权。