以上是“纸上的宪法”的发展史。同时，对以我国的政治实践作为宪法内在精神的“外化”的方式更应予以充分注意。中央控制地方的最终手段可以认为有三种：汲取手段（建立直属机构，直接汲取资源，这一方式往往通过机构改革的推进实现，随后是汲取标准例如税率的变化，也属于此类）、供给手段（转移支付、贷款控制等）和人事手段。所有立法、政策、司法的控制，所有对行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚等领域的规范，都必须依赖这三种最终控制手段的力量。这些对地方的控制手段，力量和效果在不同时空强弱不等，而与其他单一制国家对比（如2003年以前的法国）即可发现同样是单一制，构成国家结构之实质政治互动情态是有差异的。

　　实际上，我国中央与地方关系的政治发展史只有两个阶段。一是集权制阶段。1949年后至改革前，我国一直实行中央高度集权的体制，这一体制的特征是：以单一的计划经济为依托；地方被动地依附于中央；国家利益取代了地方利益，国家意志代替了地方意志。其后，随着传统制约机制的瓦解，新的制约机制尚未建成，地方自成一体的倾向日益强烈，中国经济由此形成一些学者称之为“诸侯经济”的分割化局面。虽然如此，应该承认，在过去二十多年的中国改革中，向地方适当分权是一项重要内容，使地方依法具有更多的自主权，这恰恰是我国经济得以超常发展的关键所在，中国社会的进一步发展也必须走强化中央和地方的联系和制约，发挥地方主动性以及责任制的道路，而决不是收自主权于中央而避免所谓的“地方割据”。

　　三 中国中央与地方关系问题的特殊性及路径选择

　　中国有自己特殊之国情，是世界各国所不能够比拟的，也是我们在考虑问题时不能绕开的特殊性问题。中国实行单一制[7]，在宪法规定里面，可以看见一种宪法政策的政治判断倾向，认为在中国这样地广人多的国家，惟有集权中央，才能够造成最有效的行政效率、立法效率，让国家获得最好的管理。这样，宪法的制定者采取了单一国家的模式。[8]还有一种实行单一制的考虑是为了避免国家遭到分裂的弊害，同时也认为地方分权无助于国家的发展。

　　上面两个主要的理由，都可以属于功能论的判断，也可以加以检验。陈新民[9]教授在谈到地方分权是否易造成国家分裂的问题指出，每个国家都可能造成分裂。越大的国家、组成民族越多、人种宗教的差异性越大，或组成国家的时间越短，或是国家地处国际战略或利益的重心，都是国家造成分裂的重要影响因素。所以国家分裂有来自外在或内在的动因。地方分权的制度是否就是造成国家分裂的理由，如以中外的许多国家分裂的实证分析，不能获得当然的例证。而地方分权的优点是尊重地方人民的公意，依地方法律以及伴同中央法律来有效地治理地方；更能够获得民主的好处以及获得民心。所以中央与地方的关系，虽然不免会有个案的冲突发生，但在绝大多数的时间，中央与地方可望维持和谐的状态。

　　确实，担心地方分权会造成国家的分裂的观念是可以商榷的。实施地方分权，设置必要的措施来避免国家的分裂，这也是宪法政策可以再度思考的。以大陆法的传统来讲，例如德国学理来讲很清楚国家可以设立一个维护国家统一而不被分裂的防卫机制。它有四点，第一就是宪法要确定对联邦忠诚的一个制度；第二为了回报地方与中央的忠诚义务，中央对地方也要有忠诚义务，因此国家要维持各地方之间的和谐，国家中央要补助、协助落后地区的发展；第三建立一个中央法破地方法的原则，就是中央意志可以破地方意志的原则，这也是德国法律联邦法破地方法的一个原则；第四就是万一发生争端的时候，可以树立中央强制的联邦强制制度，中央必要时可以收回地方权力来确保中央与地方不至于分裂。[10]