二　域外经验的启示与中国传统框架的检视

　　关于宪法学上的中央与地方关系（国家结构问题），实际上学者的论述早已突破邦联制—联邦制—单一制的划分，而进入一个更详细的框架。然而，或许是由于这个框架的不成熟和无共识，或许是由于学者的视野问题，简单的三分框架（更准确地说是两分框架）一直没有修改。且不说联邦制这一块有形式联盟、联邦、邦联、其他不对称的联邦制体制共管政府、同盟等等的区分（而且联邦本身也有程度的差别，有形式上联邦和程序和联邦的判断，如果仅仅是形式上的联邦而程序上是绝对集中的，那么也可以认为实质上是一个单一制国家，这就使得单一制和联邦制也成了一个程度分类），就是单一制这一块，也有了多种更细的说法，例如极权主义与威权主义之争，实际上已经暗中包含了中央与地方关系的新判断。

　　在中央与地方关系上，向地方分权[3]已成为一种世界性趋势。法国于1982年3月2日通过了《地方分权法》，开始了法国“关于政治、经济、行政等领域的综合改革，因为它直接涉及到决策权和管理权的下放、地方议会作用的扩张、政府财政、预算、税收功能的重新界定”。第二次世界大战后，日本也曾通过《地方自治法》，规定中央集中掌握涉及国家根本利益的法律，如国防、外交、制宪、审判以及关系国计民生的重大事项等，地方政府则掌管本行政区的行政、财政、地区建设和公共福利等32项职权。

　　但由于各国在政治、文化等方面所存在的差异，致使各国在实行地方分权时，存在很大区别。这种区别不仅反映在不同结构形式的国家之间，而且也体现在相同结构形式的国家之间。接下来重点谈谈意大利的实践。或许可以带着这样一个问题出发：在集中化和分权之间，平衡点究竟在哪里？

　　1946年意大利举行了全民公决，从此宣告了意大利王国及其君主立宪制度的结束，迎来了共和国的诞生。经当日选举产生的立宪会议也随即开始了共和国宪法的起草和审议工作，因此，地区自治问题进入人们的视线，成为立宪会议所关注的的中心议题之一。在立宪会议的工作开始以前，作为岛屿的西西里具有天然的分裂倾向，早在1944年，西西里就建立了一个被称为Consulta的团体，其主要任务就是为其制定一部基本法。其余各区也纷纷效仿，在立宪会议之前制定了各自的基本法。这些地区与国家之间的紧张关系，促使立宪会议不再坚守中央集权的立场，而是试图对原有的中央—地方关系进行调整。

　　集权还是分权，成为摆在立宪会议面前的两难选择。由于立宪会议的成员按照比例代表制从各个政党中选出，因此，各个政党的立场对于立宪会议的选择具有决定性的影响。大体而言，在右翼党派中，有比较赞成地方分权的，他们相信，地方分权能增进民主和效率。而代表左翼的意大利共和党和社会党在这一问题上有些矛盾，一方面，他们认为地方分权能扩大参与及民主的基础。此外，他们也认为，地方分权会造成工人阶级控制政府的困难，还会导致分裂。

　　最终的结果，赞成某种程度的地方分权力量获得了胜利。在西西里宪法学者的推动下，意大利1946年立宪会议部分地借鉴了1931年西班牙宪法[4]的相关规定，在纯粹的单一制和纯粹的联邦制中间探索出了第三条道路，即“地区性国家”的地方自治模式。所谓地区性国家是指将广泛的自治权，包括某些问题上制定法律的权力赋予地区的单一制国家。因此，从本质上来说，地区性国家仍然是单一制国家的一种。与1931年西班牙宪法相比，意大利的这种“地区性国家”的地方自治模式更为谨慎，大体而言，除了立法权的部分给予外，意大利的中央政府仍然牢牢地控制着其他重要的权力，尽管意大利的区拥有宪法认可的地位，但是它在国家的政治进程中并不发挥作用。