三、公共实施机制的异化
(一)价格决策听证的实质
“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见，这是英美普通法的一个重要原则，称为自然公正原则……在司法上，这个原则表现为法官判案时必须听取双方意见，不能偏听一面之词，在行政上，这个原则表现为行政机关的决定对当事人有不利的影响时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护权利。听取利害关系人意见的程序，法律术语称为听证，是公正行使权力的基本内容。”[16]按照听证所涉及的事项和问题性质的不同，听证可以分为正式听证和非正式听证。[17]正式听证，又称裁决型听证(trial— type hearings)，它是行政程序法中的一种正式程序(formal procedures)，是指行政机关在作出行政裁决时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序，主要适用于行政主体在作出诸如行政处罚、行政许可等具体行政行为而这些行政行为又具有个案性时的听证活动，《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》都规定了这样的听证行为及听证制度；非正式听证，又称决策型听证(reference— type hearings)，它是行政程序法的一种非正式程序(informal procedures)，是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无需基于记录作出决定的程序，[18]主要适用于行政主体在作出有关行政决策而这些行政决策并不具有个案性质的情形下进行的听证活动，《价格法》和《中华人民共和国立法法》均规定了这样的听证行为及听证制度。
由此可见，价格决策听证属于非正式听证。可是，有学者指出：“尽管听证会体现了政府决策的民主化，但是听证会本身并不等同于民主。民主是建立在一人一票、机会均等、多数决定原则之上的决策程序，而听证会只是政府机关决策前的一种征求意见程序，听证会本身并不是决策。正因为如此，听证会的运作过程与民主的运作过程存在着很大的差别……民主必须根据多数人的意见决策，而听证会完全有可能采纳少数派的意见。”[19]乍一听来，似乎听证笔录对价格决策的作出并没有拘束力，正如上文所述“行政机关无需基于记录作出决定”！对此，笔者认为，不能将正式听证与非正式听证的分类与听证笔录对听证决策的拘束力作绝对化的理解，“无论是正式听证还是非正式听证，充其量只有程序繁简方面的差别，在本质上都应当体现出正当程序的基本要求——事前告知、说明理由、听取意见等。”[20]更何况，行政决策听证是科学化、规范化、民主化的运作过程，整个听证过程都具有大规模性，涉及的权利义务非常广泛。因此，行政决策听证应当对行政主体的决策过程具有决定性意义，甚至应当促使行政主体作出这样的选择而不作出那样的选择。整个听证过程从不同角度改变了行政主体的意志，从这个意义上讲，它的效力是一种法律效力。[21]具体而言，这种“法律效力”就是美国行政程序法中的“案卷排他性原则”所具有的排他性效力，即“行政机关的裁决只能以案卷作为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实作为根据”。[22]实际上，《听证办法》已经作了类似的规定，例如，该办法第25条规定：“价格决策部门定价时应当充分考虑听证会提出的意见。听证会代表多数不同意定价方案或者对定价方案有较大分歧时，价格决策部门应当协调申请人调整方案，必要时由政府价格主管部门再次组织听证。”
根据《价格法》和《听证办法》的相关规定，价格决策听证是政府制定实行政府指导价或者政府制定重要商品和服务价格的前置程序；而根据《国家发展计划委员会价格听证目录》的规定，铁路旅客运输基准票价率(软席除外)属于政府指导价范围。政府指导价，是指依照《价格法》的规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格，也就是通常所谓的“政府一次定价，企业二次定价”。显然，价格决策听证针对的只是“政府的一次定价”，即仍然是针对政府的定价权。既然听证笔录对价格决策的作出具有排他性的拘束力，即使最终的定价权仍然由政府享有，那么作为听证当事人的经营者和消费者已经在经济民主的理念下事实上分享了政府的定价权。对此，有学者持不同观点，认为价格决策听证的任务是实现信息对称。[23]笔者认为，具有自然垄断性质的企业是价格的制定者而非接受者，对其管制的重点是价格而非信息不对称，该企业不需要利用信息不对称欺诈消费者就可以实现垄断高价；固然其也存在严重的信息不对称问题，但价格听证通过实现信息对称的最终目的仍然是实现合理、科学的定价。
