从平政院到行政法院
——民国时期大陆型行政审判制度探究
李秀清
【全文】
行政诉讼是行政法的一项重要制度，提起行政诉讼的前提是行政机关的违法行政处分损害了民众的权益。在中国长期的封建专制统治和根深蒂固的官尊民卑意识下，是不存在产生行政诉讼思想和制度的土壤的。直至近代，行政诉讼的理论和实践才在中国逐渐展开。而在行政法学已得到一定发展、行政诉讼制度是其中一个热门课题的当今中国大陆法学界，对近代中国行政诉讼制度作具体、详尽阐述的论著极为鲜见 [1]。
学界之所以在这方面如此怜惜笔墨，究其原因，一方面可能是由于资料所限；另一方面，也可能是最主要的，是长期以来对旧法统的全盘否定导致认识上对它的忽视。而就所掌握的材料看，我国台湾学者的有关行政法论著对近代中国行政诉讼制度的演变历史一般均有较为具体的介绍和阐述，其中，蔡志方所著的《行政救济与行政法学》（一） [2]从历史的角度对于这一内容所作的阐述较为详尽，但其中有些观点尚有待商榷。
行政诉讼制度在中国的确立，归根结底是清朝末期宪政思潮涌动和立宪实践的结果。它和其他宪政制度一样，不是中国固有的，而是外来之物。基于此，本章着重从比较的视角，对民国时期引进大陆型行政审判制度所进行的立法、实践运转及这一过程引起的争论和得失等方面作一些梳理和探讨。
一、行政诉讼制度在中国的发端
关于行政诉讼制度在中国的发端，一般认为是始于1912年3月颁布的《中华民国临时约法》（下简称“临时约法”）。如林纪东在其《诉愿及行政诉讼》 [3]、管欧在其《行政法论文选辑》 [4]、翁岳生在其《行政法与现代法治国家》 [5]、涂怀莹在其《行政法原理》 [6]等论著中，都是持这种观点的。在中国首次明确规定行政诉讼制度的正式法律文件确实是临时约法，其第10条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权”；第49条规定：“法院，依法律审判民事诉讼及刑事诉讼；但关于行政诉讼及其他特别诉讼，别以法律定之”。但一项法律制度的确立，往往都不会是空穴来风和无缘无故的。
在行政诉讼制度制度正式见之于临时约法之前，清末最后十年宪政思潮的传播和立宪活动的展开，无论如何还是使立宪思想在中国有了一定的影响。立宪思想的内容之一就是，国家机关也应遵循法律，尤其是行政机关的活动也必须受到法律的约束，如果行政机关的活动违法而损害了民众权益，民众就可以提起诉讼。在这种历史背景下，外国行政诉讼的理论和制度也就逐渐地传播到了中国。
从学术理论上看，在这一时期介绍外国宪政制度的论著中，就有涉及行政诉讼制度的。如（日）清水澄著、卢弼和黄炳言翻译的《宪法》 [7]，其“第四编宪法上的机关”就专章对“行政裁判所”作了介绍，包括它的设置、权限等内容；曹履贞编辑的《行政法》 [8]，其“第四编行政监督”的第一章即为“行政诉讼”，具体包括行政裁判所、提起行政诉讼之要件、提起行政诉讼之手续等内容；夏同和编辑的《行政法》 [9]，其“第四编行政监督”也专章有关于行政诉讼的内容，具体包括行政诉讼提起之要件、行政裁判之机关、行政裁判所之权限、出诉期间、行政诉讼提起之手续、行政诉讼审理之手续、行政诉讼提起之结果、行政诉讼判决之结果等，内容比较详尽。
稍后一些出版的两本行政法著作关于行政诉讼的内容也比较详细。其一是法国巴黎大学教授裴德埒弥著，项力、张其棫、姜汉澄译述的《法国行政法》，由商务印书馆于1912年出版。该书的“译序”明确地表明了译者翻译此书的目的，即“吾国之俗，于法为近……迩来法政之书，译自东邻者最多，政体不同，难资借鉴，法与吾国政体同而国俗又不甚相异，则同人之急译是书，其有裨益于政学者之研究……”按该书“译例”所言，原著于1900年初版，共分为三编，上编为行政泛论，中编为行政各论，下编为行政诉讼法，此次翻译出版的是上编，中、下两编“俟脱稿后陆续出版”。后两编其后是否翻译出版经查找未果，不能确定，因此非常遗憾不能从中了解有关行政诉讼的内容。但是在把其中的上编翻译而定名为《法国行政法》的此书中还是有涉及这方面的内容。该书第一篇的“第2章行政与司法权分立之学说”中有关于“行政裁判之设立及其扩张”的内容，对法国的州参政会、中央参政院的设立历史作了介绍。
另一著作为（美）葛德奈（Goodnow）著、（日）浮田和民翻译、民友社译述并出版之《比较行政法》。该书是关于美、英、法、德四国行政法比较的内容。其中“第六编行政部之监督”下的第4章英美之行政审判权、第6章法兰西之行政审判权、第7章德意志之行政审判权，分别对英美行政审判的特质及历史、法国行政审判权的性质历史及各行政审判厅的设置、德国行政审判制的历史性质及行政审判厅的设置作了详尽的阐述。该书“社序”中写到：“我国官制坏乱、复沓……今议论之声渐作，本社欲搜集东西各国行政法学，移译之以助国人之研究……《比较行政法》之最足以资启发者，盖其讨究英美法德四国行政法。”
以上两本译作在中国近代行政法领域是比较有影响的，这不仅在于它们内容丰富和体系严谨，而且还因为，在当时介绍、编译日本宪政著作已成为时尚的情况下，这两本译作，一部是关于行政法的发源国——法国的行政法的系统论述，一部是4个发达国家的行政法的比较。它们的出版，使人们对于除日本之外的行政法律制度（包括行政诉讼制度）有了更多的了解。
此外，商务印书馆于1912年出版的《英德法日政法名词表》收集的有关行政诉讼的词汇已比较丰富，摘录若干如下：1、Administrative action （英）、Verwaltungsgeschaft （德）、 Acte administratif（法）、行政行为（日）；2、Administrative case（英）、 Verwaltungsrechtssache（德）、 Cause administrative （法）、行政诉讼事件（日）；3、Administrative demand（英）、 Verwaltungsbeschwerde （德）、 Demande administrative（法）、行政诉愿（日）；4、Administrative officers （英）、 Verwaltungsbeamten（德）、 Officier administratif（法）、 行政官吏（日） ；5、Administrative Procedure（英）、 Verwaltungsprozes（德） Procedure administrative（法）、行政诉讼（日）；6、Administrative trial（英）、Verwaltungsentscheidung （德）Jugement administratif （法）、行政裁判（日）。
考虑出版书需要一定时间这一因素，从上面摘录可以断定，在行政诉讼制度被确立于正式法律文件之前，有关行政诉讼的常用词汇已经传入中国，而且其后（直至今日）我们的法律法规所使用的相关术语大多均是从日本引入的。正象该书“凡例”所言：“日本政法名词大都用汉文本义，而吾国近年法令公牍所用政法名词亦多取材于日本书，故汉文政法名词与日本政法名词同者十之七八，不同者十之二三，即有不同而意义亦可相通”。
可以说，不管是民国之前的行政法著作，还是民国之初的行政法著作，大多有关于各国行政诉讼的内容，只不过民国之前的有关行政诉讼的著作，与其他宪政著作一样，较多的是对日本相关制度的介绍和研究，民国成立之后则逐渐地也开始重视对日本以外其他国家相关制度的介绍。通过这些介绍，不仅阐释了行政诉讼的若干理论问题，还使人们对各国行政诉讼制度的历史和具体体制有了更具体、更广泛的了解。而《东方杂志》早在其第4年（即1907年）第3期就刊登了翻译为中文的日本《行政裁判法》及《诉愿法》的条文。这些都至少说明，行政诉讼制度已受到了立宪派人士的关注。而且，这些论著也为民国成立后在宪法性法律中规定行政诉讼制度提供了基础，翻译为中文的法律法规为其后起草制定有关行政诉讼制度的法案提供了借鉴和参考，而法律法规所使用的相关词汇则大多来自于日语中的汉字。
清末十年进行过立宪活动，颁布过《钦定宪法大纲》和《十九信条》，但这两个文件均没有就行政诉讼作出明确的规定。但是，在这两个法律性文件起草和颁布期间的1910年（宣统2年12月17日），在“宪政编查馆大臣奕劻等拟呈修正宪政逐年筹备事宜摺”（附清单）中，提到“当即督饬在事人员，悉心研究，详加酌核，谨拟修正办法，约有数端：一为提前各项，……。一为增入各项，如设立内阁，颁布行政审判法之类是也。一为变通各项……”并在该摺所附清单中提议于宣统三年颁布行政审判法，设立行政审判院 [10]。
