论征收制度中的公共利益（上）
王利明
【摘要】 我国《
物权法》中明确规定了“公共利益”的概念，但并未对公共利益这一法律术语加以定义。为了增强法律的可操作性，保障
物权法所规定的公共利益能够得到正确的实施，更为了落实公益性和建设性建设用地征地制度的改革，有必要在法律上将公共利益类型化。从法学方法的角度来看，类型化存在着不周延、不完全的固有缺陷，除了正面列举之外，法律还可以通过采反面排除的方式，对不属于公共利益的情形予以直接排除，从而降低公共利益概念的不确定性。应当着重将公共利益的判断纳入程序控制的范畴，由司法机关解决公共利益的争议。
【关键词】征收；公共利益；类型化；排除方式；程序控制
【全文】
十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称“决定”） 指出，应当“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”。这不仅明确了公共利益在征收中的重要地位，而且还指出了界定公共利益的必要性。根据《宪法》第10条的精神，[1]我国《物权法》在第42条、44条有关征收征用的规定中明确规定了“公共利益”的概念。据此规定，公共利益是启动征收征用程序的实质性要件，也是政府从事征收征用活动的最终目的之所在。值得注意的是，《物权法》并未对公共利益这一法律术语加以定义。因此，在《物权法》实施中，如何正确把握公共利益的内涵、类型、标准等问题，直接关系到《物权法》的正确实施和公民财产的权益保护问题。为此，本文拟以征收制度为分析的基础对象，对公共利益若干问题进行探讨。
一、《物权法》中公共利益概念的特点
公共利益（public interest ， bonum commune ，intérêt public ，ffentliches Interesse） ，是与私人利益相对的另外一种利益类型，就是否可以对其作一个严谨的定义，或者如何作出定义等问题，学理上存有较大争议。按照美国学者亨廷顿的看法，由于研究方法的不同，对于“公共利益”的理解也不同，主要表现为三种理解：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的理想化的价值和规范，如自然法、正义和正当理性等；二是公共利益被看做是某个特定的个人、群体、阶级或多数人的利益；三是公共利益被认为是个人之间或群体之间竞争的结果[2]。一般认为，公共利益是指有关国防、教育、科技、文化、卫生等关系国计民生的不特定多数人的利益[3]，其强调利益享有者的“公共性”，也是对政府援引公共利益从事征收征用等活动的一种限制。
边沁曾认为，国家的目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会最大多数人的幸福[4]。严格地说，公共利益是包括私法在内的任何法律的追求目标，其是整个私法领域的一个重要概念，除了物权法之外，此概念在合同法、侵权法、人格权法等领域也有较大的适用余地。即使从物权法的角度来看，公共利益的适用范围也非常广泛，除了作为征收征用的基本条件之外，也是对一些私人利益进行限制的正当性来源。虽然公共利益是和私人利益相对应的范畴，但它们都是民法所要保护的对象，且在保护上不存在根本性的矛盾和冲突，反而应当是相互促进和发展的。一方面，私人利益的有效维护有赖于一个良好的公共社会环境，只有在公共利益得以良好实现的社会，私人利益才能得到最有效的保护并能得到最大化的实现。另一方面，私人利益的有效维护，也必将促进公共利益目标的实现，因为公共利益说到底关系到不特定的社会成员的个体利益，如果私人利益不能获得充分保护，公共利益也难以全面实现。当然，法律所保护的公共利益与私人利益也是相分离的。在现代社会，任何具有正当性的法律都必须是为了社会的“公共利益”，而不仅仅是为了某个特定私人的利益而制定的[5]，否则，法律就失去了其作为社会关系调整工具的本色和意义。
