2.立法的缺漏

　　行政权力之所以能够介入盐业公司，主要是由于缺少法律对政府行政部门“缺位行为”进行约束，并对盐业公司的运营进行具体规制。

　　第一，盐业制度构建权威法律缺失。在食盐管理与运营上我国首先是缺少一部权威的法律。从现行有关中国盐业管理的法律法规来看，我国目前尚无专门规范盐业管理的综合性法律。中国盐业管理最高层次的法律规范是行政法规。国务院颁布的行政法规有：《盐业管理条例》、《食盐专营办法》；国务院部门规章有：《食盐价格管理办法》；国务院部门规范性法律文件有：《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》、《国家计委办公厅关于工业盐价格管理有关问题的通知》、《国家发展改革委盐业管理办公室主要职能》等；同时，地方各级人大、政府也相应制定出台了配套政策法规和规定。此外，其他相关法律中也有盐业资源管理等方面的法律规范，这些规范性文件组成了我国盐业管理的法律规范体系。从我国的盐业管理法律体系来看，没有专门的法律规定，效力层次相对较低，也造成各项法律文件冲突的问题难以解决，法律欠缺统一性和权威性。

　　第二，现有法律规定未对盐业公司的运营规则进行细化。即使我国现行的盐业管理法律体系比较庞大，但是却没有一部法律文件对盐业公司的运营制度进行详细规定，也使盐业公司在现实运营中具有较大的空间和弹性，而缺乏切实的约束和管理，从而也导致其垄断力逐渐扩张膨胀。

　　第三，盐业行政管理部门设置及权力配置不规则。前面已有述及，中央盐业行政管理部门（国家发展改革委盐业管理办）没有完全行使其监督管理职能，此处不再赘述。从地方盐业行政管理来看，由于历史上全国盐业管理体制变动频繁，受盐业公司隶属不同的影响，盐业行政主管部门的设置也不同，截止2006年底，省一级盐务管理局（盐业管理办公室）有4个隶属当地政府、18个隶属发改委、2个隶属粮食厅、4个隶属商务厅（局）、2个隶属供销合作社、1个隶属工业厅、2个隶属商贸委。三个计划单列市中，1个隶属当地政府、2个隶属轻工厅（局）。各省、市、自治区和计划单列市的盐务局、盐管办绝大多数与食盐经营企业是”一套人马、两块牌子、合署办公”——董事长（总经理）任局长（主任），副董事长（副总经理）任副局长（副主任），具体负责盐政管理。食盐经营、管理、执法一体运作，结合紧密，市（地）、县一级更是如此，即使极少数政企分开的，在人员和费用上也与食盐经营企业存在着“剪不断理还乱”的关系。在这种体制下，食盐经营企业一身二任：作为盐业行政主管部门，它要追求“公平优先”；作为企业，它要追求“效率优先”。角色经常错位，很难做到公平优先与效率优先的平衡，以行政权为企业谋利不可避免。这种制度安排也严重制约了执法队伍的专业化。在政企合一的运行机制下，盐政管理人员与经营管理人员身兼数职，身份不一、不分彼此或者频繁交换岗位。亮证执法、收证销盐，执法人员的业绩考核以销售指标完成高低为标准，收入与其挂钩，上岗下岗甚至升迁都受其制约。受此影响，在地方特别是市、县两级，很难建立起专业化的盐政执法队伍。