由此可见，专营的实质是凭借行政权力通过法律正当赋权而形成对某种产品的合法垄断经营。那么垄断在何时或何种条件下合法，何时或何种条件下不合理或违法？这需要对垄断的性质进行具体分析。

　　《布莱克法律辞典》对垄断的解释是：一是指赋予某（些）人或公司的特权或特别优势，这种特权或特别优势表现为从事某种特定商业或贸易、生产某种特定的物品或控制某种特定商品全部供应的排他性权利；一是指一种市场结构形式，在此种市场结构形式中，一家或少数几家企业左右着某项产品或服务的全部销售。前一种垄断是基于某种法定权利而产生的、为法律所允许的垄断即合法垄断；后一种垄断是经济学中的一般意义上的、为反垄断法所反对的垄断。今天人们越来越认识到，“垄断”本是市场的一种结构或状态，就其本身而言，它是一个中性概念（尤其是该垄断结构或状态并非通过损害社会公共利益和消费者利益而形成的，比如国家为了社会公共利益而赋权的垄断经营），只有当占据垄断状态的市场主体滥用市场优势而实施排除或限制竞争并损害其它市场主体和消费者利益时，该垄断才被认为有违公平竞争的市场秩序和破坏市场资源优化配置而应受到法律规制。那么在各国反垄断立法中为了妥善处理和分别对待这两种不同的垄断，纷纷在反垄断立法中规制非法垄断的同时规定或另行规定对合法垄断的反垄断适用除外制度。

　　在我国，理论界一般认为反垄断法适用除外的情形主要包括两类，一为自然垄断，二为政策性垄断。其中，政策性垄断是指国家基于政策性考虑，对于某些特定行业、特定主体和特定行为的垄断予以法律许可，或法律规定予以鼓励和扶助，或实行国家垄断。通过对我国食盐专营制度本身进行分析，不难得出食盐专营制度形成的垄断属于国家垄断的结论：国家垄断是政策性垄断的一种表现形式，它是指国家基于社会经济总体和长远利益及政治、国防和其他国计民生等方面的政策性考虑，法律规定某些特殊的重要经济领域由国家直接投资经营，并在一定程度上排除非国家资本的进入。国家垄断作为一种特殊的垄断，除了垄断的一般特征外，还有以下三个特点：第一，出于国家利益或社会公益的考虑；第二，国家为投资经营主体；第三，一般有法律规定的明确授权。

　　《食盐专营办法》第一条规定：“为了加强对食盐的管理，保障食盐加碘工作的有效实施，保护公民的身体健康，制定本办法。”由此可见，我国目前实行的食盐专营制度最重要的目的在于针对我国普遍缺碘而普及碘盐，是基于社会公益的考虑；中国盐业总公司是国务院国资委管理的、由国家直接投资经营的国有大型企业，而各级盐业公司则是由各级地方政府直接投资经营的国有企业，国家是投资经营主体；《食盐专营办法》和《盐业管理条例》是国务院颁布的行政法规。因此，食盐专营形成的垄断是符合国家垄断的特征的，属于国家垄断。