基层法治政府指标体系研究-法搜-中国法律信息搜索网

　　例如，2005年7月，河北省石家庄市政府颁布了《市政府全面推进依法行政五年（2004－2008）规划》（石政发〔2005〕24）。该规划从政府职能转变、行政执法体制、化解社会矛盾机制、执法监督体制等方面，对市政府5年内的依法行政工作做出具体安排。又如，2008年6月，安徽省合肥市长丰县出台了《全面推进依法行政规划（2008—2011年）》（长政〔2008〕25号）。笔者认为，上述规划确立了当地依法行政工作的目标，但其中内容更多的是《纲要》的重复，并且没有定量指标。有的地方还没有建立配套规划实施的考核和测评制度，导致难以执行，也很容易让规划停留在纸面上。

　　2007年5月，河南省巩义市发布《2007年法制宣传教育和依法治市工作要点》（巩治市字〔2007〕1号），对依法行政工作提出了一些要求。2008年6月，浙江省杭州市余杭区根据《关于建设“法治余杭”的意见》（区委〔2006〕16号），制定了《“法治余杭”量化考核评估体系》（区委〔2007〕121号），包括党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障等内容。实际上，国内很多地方为切实推进普法工作，提高依法治理城市的水平和全民法律素质，印发了诸如依法治市、依法治县、依法治镇，依法治村等一系列规定，这本无可厚非。试想，若仅仅将法治政府放置在“法治城市”大概念之中进行推动，其实际操作空间非常狭小。例如，在《“法治余杭”量化考核评估体系》之中，只有区区12条是关于考评法治政府建设的内容，其系统性显然不够，难以将相关工作做细、做到位。

　　以安徽省马鞍山市《2008年度依法行政工作考核标准及其考核方案》（马府法〔2008〕14号）为例，该标准和方案主要包括依法行政组织领导、制度建设质量和行政法制监督等10大方面，每个方面又被细分为若干小项，赋予相应权重，实行百分制考核，结果运用到对县区政府和市直部门的目标管理考核。笔者认为，这种考核较上述两种类型更为科学和全面，重点比较突出，便于实际操作。但是，上述考核工作主要依靠政府法制机构推动，工作力度嫌不足，且考评内容不甚全面，其方法比较单一。笔者发现，为落实《决定》第二十七中关于依法行政考核的要求，北京市、江苏省、安徽省、贵州省等有关省市都已建立或正在优化省、市、县三级政府的依法行政考核体系。

　　2008年12月16日，深圳市委、市政府发布《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》（深发〔2008〕14号）。这是我国第一个准概念上的法治政府建设指标体系。该指标体系内含政府立法工作法治化、行政决策法治化、公共财政管理与政府投资法治化、行政审批法治化、行政处罚法治化、行政服务法治化和行政救济法治化等12个大项，44个子项和225个细项指标。笔者认为，深圳的做法打破了以往依法行政推进工作的惯有思维。该指标体系的出台将对全国各地都有示范作用。但是，不难发现，该指标体系中12个大项指标的覆盖面较窄，只规定了行政审批和行政处罚这两类行政执法行为的指标，没有涉及行政确认、行政征收和行政给付等其他重要行政执法行为。纵观该指标体系全文，指标设定还不全面、不协调，而且定量指标较少，不便宜实际操作。

　　经以上检视和考量，在100个不同层级的政府中，依法行政的推进力度呈现自上而下的层层递减趋势。上述四类制度各有特色，思路各异，形成了地方政府法治的不统一。大多制度都还停留在对建设法治政府的路径，即对依法行政工作的规范上，无法完整体现法治政府的内在要求，无法描绘出法治政府的全貌。因此，为解决《纲要》和《决定》的先天缺陷，必须认真研究建立更为系统和严谨的法治政府指标体系。

　　首先，结合《纲要》和《决定》的具体规定，应当为法治政府指标体系的适用，设定相对合理的时间段，譬如，以2009—2013年作为基本建成法治政府的实现年限。其次，指标体系应当有纵横双向的评估面。以地市级的政府为例，应当有3个层级的评估面，即市本级政府及其各部门、县区级政府及其各部门、乡镇和街道一级政府及其各站、办、所等附属机构。笔者发现，大部分独立建制的经济和技术开发区、工业园区都具有一定的行政规划、劳动保障、行政执法等政府职能，因此，这类机构也应被列入横向评估面（对象）。再次，指标体系的形式结构可以分为一级、二级、三级定量指标以及定量指标，同时赋予相应的分数、权重和目标值（见表2）。其中，一级指标必须能够反映出法治政府的主要内在要求，且要防止内容上的交叉。笔者认为，参照《纲要》和《决定》的要求，按照行政权和行政行为的运行流程，可以将一级指标分解为八个大方面，即行政决策机制完善落实、规范性文件（立法）制度建立健全、行政执法严格（见表2）、行政监督全面到位、社会自治功能加强、行政机关领导及工作人员依法行政意识和水平进一步提高、依法行政的组织领导有力。