在当下社会转型期，法治已经浸染到整个国家的方方面面，成为人们的共同愿景。2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）提出10年左右基本建成法治政府的目标。2008年5月，国务院又颁布《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》），出台了一系列新政。可以说，这两部法规性文件的“合璧”，为我国法治政府建设提供了锻骨强魄的规则和理性。

　　自20世纪60年代社会指标运动以来，国际组织以及各国纷纷研究与运用社会指标，建立适合各自国情、满足不同目的的社会发展指标体系。[1]如今，国内运用指标来评价和监测经济社会发展和企业管理质量的实例较多，诸如建设小康社会指标体系、和谐城市指标体系、财务分析指标体系等，不胜枚举。遗憾的是，针对法治政府的指标体系，目前国内法学界系统的学术成果甚少，地方政府实际应用的范例寥寥。文中，笔者将结合自身政府法制工作实践，尝试对基层法治政府指标体系的有关问题作粗浅探讨，以期抛砖引玉，推动对这一命题的深入研究。

　　一、基层政府建立法治指标体系的必要性

　　时至今日，《纲要》正式施行已近5年，毋庸讳言，我国各地建设法治政府的进展还不平衡，基层政府依法行政能力还相对比较薄弱，整体水平不高，与建设法治政府的目标相比仍存在着较大差距。在调研中发现，80%的信访案件发生在市县两级，因不依法行政，包括越权、失职、违反法定程序引发的信访案件占总数的40—50%左右，有的还引发群体性事件。[2]（p2）笔者认为，之所以“看起来很美”的《纲要》、《信访条例》等上位法，实际实施效果却不佳，倘若，排除基层政府在经济社会发展中的矛盾聚集效应、行政执行力不高等因素，法治政府指标体系的缺失乃重要原因之一。

　　首先，从认识层面上看，一些基层干部的依法行政意识淡薄，心中没有法治的“方向感”， “拍脑袋”决策、机械式执法等旧的工作方法，还蛰伏在行政习惯之中。有的领导甚至将依法办事与地域发展对立起来，认为依法行政束缚了工作的手脚，一谈经济社会发展，就不顾及法治，擅闯法律“禁区”，违法拆迁，恣意用法，与民争利，导致当地频频发生重大违法行政案件。因此，要解决该问题，迫切需要一套直观的、可宣教和规训的法治政府指标体系，来纠正一些干部在思想认识上的失范。

　　其次，从制度效益来看，《纲要》中大多条款的规定原则性过强，有些要求比较抽象，难以领会。于是乎，有些人谈及依法行政头头是道，实际工作中却无法把握其精神实质和内涵，从而出现“县政府擅自设定行政许可”、滥用行政自由裁量权等问题。有的基层行政首长对《纲要》理解不透彻，导致当地依法行政的推进工作不力，法治政府建设的进程迟缓。因此，亟须一套直观明了、容易执行的指标体系，来控制《纲要》、《行政许可法》等其他一些法律、法规在具体贯彻落实过程中的偏差。

　　此外，从规制强度来看，由于法治政府建设的目标和任务还没有真正纳入基层政府及其工作人员的实绩考核中，没有与奖励惩处、干部任免和晋升晋级挂钩，相应的责任机制也没有建立健全，依法行政的“动力”不足。那么，希冀基层政府树立建设法治政府的高度责任感和使命感，果敢“自我革命”，真正合法、合理行政，往往便成了制度正义的一厢情愿。因此，需要一套可以考评的、有硬约束的指标体系，来防止上位法的虚置。

　　二、法治政府指标体系的应然性

　　法治政府的内蕴隽永。事实上，法治政府不是平面的，而是立体的、多维的，从不同的角度看呈现不同的维度。概而言之，法治政府应当是有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、效能政府和责任政府。[3]（p35）究其内在要求，《纲要》第三条已经从改革行政体制、优化行政立法、规范行政执法等7个方面作出了回答，笔者在此不再赘述。法治政府的基本内涵，就是要求政府的一切公权力源自宪法和法律的授权，严格依法行政，并在宪法和法律的约束和要求下，有效实现履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。从法的价值视域看，倘若，各级政府皆能严格按照宪法和其他诸如《物权法》、《环境保护法》、《政府信息公开条例》等法律、法规的要求，努力建设法治政府的话，无不都是在创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义；无不都是在服务于国家的民主政治、经济发展以及社会、文化事业。这也是本文讨论法治政府指标体系的价值所在。

　　需要澄清的是，依法行政不能等同于建设法治政府。北京大学法学院王锡锌教授认为“作为路径选择的依法行政，所对应的目标是建设法治政府”。[4]可以这样说，依法行政只是建设法治政府的方法之一，其承载的是行政合法性原则；法治政府，则是依法行政的终极指向。不断推进依法行政，就是要慢慢揭开法治政府的神秘面纱，显现法治政府的本体。进言之，法治政府的建成，不能仅仅寄希望于依法行政，倚仗其“独臂擎天”，也不能寄希望于一朝一夕，走什么“多快好省”的路子，十分需要公众的积极参与，社会各方面的强力合力，行政管理和政治体制改革的跟进，还有政府自身不断追求卓越的那颗“勇敢的心”。因此，各级政府特别是基层政府，必须认真对待法治，不仅要在依法行政的制度落实上着墨，更要在如何建设法治政府上下功夫，否则，难免剑走偏锋，法治政府又如何渐行渐近。

　　在我国现有的制度土壤下，何为法治政府指标体系呢？《辞海》对“指标”的解释是：综合反映社会现象某一方面情况的绝对数、相对数或平均数。[5]（p1586）那么，笔者认为，将法治政府的内在构成要件逐一分解成具体的、可测量和可考评的指标，就是法治政府指标。为了实现建设法治政府的目标，将各个指标，通过定性、定量、规整而组成的一套指标群和“操作系统”，就是法治政府指标体系。其包括定性指标、定量指标、地方特色指标以及配套的考评细则（见图1）。那么，正由于《纲要》和《决定》的可操作性弱，法治政府指标体系会起到一定的补强作用，能够将法治政府的理念和精神转化为行政的具体要求，为我国行政的将来发展，提供了一张详尽的路线图。这类似于国外企业和政府实行的“平衡记分卡”绩效考核方式，就是要实现政府短期目标与长期目标、组织战略与评估指标体系的结合。