（二）农民土地承包经营权流转政策的历史变迁

　　时代是一步步发展演进从而呈现出今日之面貌的，我国在过去并没有赋予农民自主性以今天这样的尊重。以农村家庭联产承包责任制为特点的集体所有制的产生是有长久的历史渊源的。

　　1979年十一届四中全会决定：“允许对某些特殊的经营项目和交通不便的单家独户实行包产到户。”1982年初，中央发布了农村工作1号文件，“包产到户”作为一种经济责任制的合法性得到了确认。包产到户模式的承认使这种经营形式得以继续存在。家庭联产承包责任把生产经营目标和要求下放到了家庭，将农田分配给各农户耕种，把生产成果同自身的物质利益直接联系了起来。这种生产经营方式具有利益直接、责任明确、操作简便和效能优异等特点。它的推行，极大地发展了农村经济，为改革开放奠定了良好的基础，但随着经济的发展，它也带来了不足之处：首先，这一效率不足的农村土地制度，严重削弱了农业劳动力向非农产业转移的“推力”，不利于人力资源的有效配置；其次，对人地均分原则的坚持使农地经营趋于分散化，难以产生规模效益。这就呼吁着灵活的土地承包经营权流转机制从而实现规模经营的到来。

　　土地流转的实质是让农民不仅拥有土地使用权而且拥有承包期内的转让权。它能促使农村生产要素的合理流动和农业资源的优化配置；有利于农业结构调整、农业规模经营和农业产业化；有利于农村劳动力的转移和农民收入的增加；有利于农业资金投入的增加和科技的推广，还能起到示范带动作用。2002年8月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，对农民承包土地的调整做出了进一步的规范，对集体经济组织随意处置农民的土地予以严格限制，从而为农民土地财产权利提供了最基本的法律依据。

　　农村实行家庭联产承包责任制以来，农地规模经营的推广主要靠两种农地流转机制，即行政机制和市场机制。二十世纪八十年代以来，农地流转主要通过行政机制进行，行政调整机制具有两个特点：一是强制调整，动作简单，一般是集体组织强行收回农民的承包地，而不考虑农民是否在非农产业中就业；二是调整时不清算和补偿承包户对农地的投资。这种行政调整的机制，在一定程度上实现了农地资源的合理配置，提高了利用效率。但也产生了消极效果：首先，它的特点是“一刀切”，往往切了一些不该切的地，解决了一部分农户的人地矛盾，却损害了另一部分农户的利益，干群关系紧张；其次，由于农地的复杂性和投资的多样化，只有农户自身才清楚投资多少和土地质量的变化情况，社区集体组织难以测定农地质量优劣的变化，因此，行政调整一般无法对投资者进行合理补偿，这就影响了农户对土地投资的积极性，强化了重用轻养的短期行为。[2]可见，过去的以行政机制为主的土地承包经营权流转的政策应该（起码是暂时）退出历史舞台了。