四、启示：我国金融监管思路的转变

　　近年来，我国金融服务业和金融市场对外开放逐步扩大，金融业的整体面貌和金融市场环境焕然一新。一方面，在金融市场竞争日趋激烈的情况下，我们需要及时调整监管思路，营造宽松、适宜的监管环境，在确保监管有效的同时提升监管效率，在确保监管对象合规经营的同时培育其创新能力。另一方面，我国金融市场的规模和结构与实体经济发展的要求还不匹配，面对国际竞争压力，金融市场亟需吸引和掌握更多的经济资源，更好地服务于实体经济。虽然我国金融市场受本次国际金融危机的冲击较小，但随着我国金融市场国际化程度的不断提高，境内、境外两个市场之间的联系会更加紧密。并且，历史经验表明，我们无法预知下一轮金融危机的爆发时间、起因、波及范围及其危害程度。因此，现阶段，我国也有提升金融市场竞争力和金融体系危机应对能力的迫切需要。在这种情况下，英国推行原则监管模式的成功经验对我国的借鉴意义不言而喻。

　　长期以来，金融业在我国受到了严格的管制，现行金融监管模式更接近于规则监管模式。（1）为了跟进市场环境的变化，监管机构不断制定新的监管规范，监管规范的“立、改、废”活动频繁，立法工作占用了大量监管资源。（2）监管规范体系庞杂，不便于监管对象了解和掌握。在银行业监管和证券监管领域，现行有效的规章和规章性规范性文件各有300多项，规章以下的其他行政规范性文件的数量则更多。[27]（3）过于强调监管立法的精细化，导致监管规范弹性不足，监管对象在开展经营方式创新、业务或者产品创新、组织创新和激励约束机制创新等方面获得的自主权和灵活度非常有限，难以满足市场需求和竞争需要。（4）整齐划一的监管标准较多，未充分考虑不同监管对象在业务性质、规模和复杂程度方面的差别以及不同消费者群体的不同需求，不利于引导监管对象建立和实施差异化的风险管理和内部控制体系，不利于促进监管对象提供差异化的产品和服务。（5）监管规范偏重于规范监管对象的具体业务流程，对监管目标的表达不充分，监管合规的评价标准过于机械，监管对象往往重形式合规，轻实质合规。（6）虽然原则性的监管规范并不鲜见，但其作用仅限于表明具体监管制度的立法宗旨和基本要求。[28]显然，在我国现行监管规范体系下，监管对象承担了较高的合规成本，其创新能力受到了不应有的束缚。并且，监管资源并未得到合理配置，也制约了监管效率的提高。

　　值得注意的是，在我国金融监管规范体系中，原则不能成为直接的监管依据。根据《行政处罚法》第3条、《行政复议法》第28条和《行政诉讼法》第54条的规定，实施行政处罚必须有法定依据；具体行政行为适用依据错误的，应依法撤销、变更或者确认违法。在规范结构上，上述规定所称“法定依据”应当具备假定、行为模式和法律后果三个要素。然而，原则作为一种特殊类型的监管规范，只是概括了监管目标或者结果，并不具备上述要素。可见，在我国现行行政执法体制下，不允许监管机构直接依据原则采取监管措施。

　　此外，从我国金融监管体制及有关实践来看，推行原则监管模式的其他外部条件也不尽成熟。主要表现为以下几个方面：（1）金融机构公司治理结构有待完善。一方面，商业银行、证券公司和保险公司等主要金融机构公司治理结构形式完备，但仍存在实际控制人拟人化以及股权集中和流动性不足等通弊；另一方面，在复合型的公司治理结构下，董事会与党委之间，董事长、总经理与党委书记之间的职责界限不明，高级管理层的决策往往受到不必要的牵制。由于金融机构公司治理结构“形似而神不至”，无法充分激励和保障高级管理层切实履行职责，组织制定、有效实施并及时调整有关战略、政策和业务流程。（2）市场力量对金融机构合规经营的约束不足。目前，大多数金融机构属于非上市公司，信息披露还很不充分，存款人、股东、债权人等利害关系各方无法对其经营活动进行有效的监督。并且，由于我国尚未形成充分竞争的经理人市场、活跃的公司控制权市场，资信评级机构、专业媒体和机构投资者等群体尚不成熟，也难以形成有效的市场约束。（3）监管机构开展风险监管（risk-based regulation）的经验还不丰富，金融机构全面风险管理水平有待提高。风险监管要求监管机构根据监管对象的风险状况配置监管资源，并采取相应的监管措施，这是有实施原则监管模式的前提和基础。一方面，监管机构以风险评级为基础对商业银行和证券公司实施分类监管的时间还不长，保险公司和保险专业中介机构的分类监管则于年初刚刚起步。在监管架构和流程、评价指标体系、评价方法等方面，还没有积累丰富的经验。另一方面，金融机构尚未普遍建立和实施能够广泛涵盖信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险等的全面风险管理体系，准确量化风险、有效管理风险的能力都有待加强。（4）现有行政管理体制制约了监管机构的灵活性，不利于吸引具有丰富从业经验的人员投身监管事业。目前，各监管机构均属于国务院直属事业单位，其执收的机构监管费、业务监管费以及经费支出均纳入中央预算。由于实行“收支两条线”管理，监管机构无法自主调配监管经费。此外，绝大部分监管人员属于参照公务员法管理的国家工作人员，其招录条件、程序并不完全适应监管工作的需要，薪酬待遇也与监管对象存在较大差距。在这种情况下，监管机构无法灵活应对市场环境的变化，及时调整监管经费支出和监管队伍的规模、结构。