近代宪政视野中的晚清弹劾军机案
李启成
【摘要】 本文通过较深入的资料发掘，考证了曾经轰动一时后又被人遗忘的晚清弹劾军机案，并将其置于整个近代中国宪政追求进程中，来分析该案的前因后果进而评判其价值，指出：晚清弹劾军机案的发生和草草收场，与中国长期以来所存在的皇权专断为特征的权力运作有必然联系；在军机案中，立宪原则已成为国家意识形态和权力运作的重要组成部分。这是近代中国宪政的一个亮点，也是近代中国立宪经验累积的第一步。
【关键词】晚清；弹劾军机案；宪政；资政院
【全文】
到上个世纪之交，近代中国人已经认识到要救亡则须学习西方的政治制度。在经历庚子国变之后，清统治集团内保守势力受到沉重打击，当权者终于认识到参照西方进行政治改革才是惟一的出路，这是晚清十年新政的主要背景。新政伊始，慈禧将其限定在参酌中西基础上的变法，即“择西法之善者，不难舍己从人；除中法之弊者，统归实事求是。”[1]“舍己从人”、“实事求是”等词都可以作灵活解释，似乎仍不出“中体西用”之范畴。受1904年日俄战争的刺激，“立宪”救国由在野文人的呼吁上达朝廷，影响了朝廷的决策。于是宪政成为新政的中心内容。经过五大臣出洋考察宪政归来，更坚定了政府立宪的决策。到1906年8月朝廷下诏正式宣布预备立宪。[2]资政院弹劾军机案则是晚清预备立宪时期的一件轰动事情：民意机关弹劾一直倍受尊崇的朝廷大员及其所代表的国家最重要的行政机关。民国元年《东方杂志》办了《十年以来中国政治通览》专刊，在其第四篇“议会及政党”里简略谈及了弹劾军机案的过程，足见该案之影响，但其缺陷在于记述过于简略且未能对该事件的因果进行分析。[3]此后它一直处于被遗忘的边缘，少有人提及。直到近年才有些研究晚清宪政史的学者利用《资政院速记录》，大致描述了案件本身，[4]但对它进行解读、分析和评价尚待结合其他材料深入展开。本文拟从晚清君宪，乃至整个近代中国立宪的视角来探讨该案的前因后果及其影响。
一、晚清预备立宪中的资政院和军机处
清廷设立“资政院”作为预备立宪期间国会未成立前的预备机关，首见于光绪三十二年（1906年）九月十六日《庆亲王奕劻等奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》，在“分权以定限”条目下指出“立法、行政、司法三者，除立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备。”[5]设立资政院以为预备立宪期间国会之预备，是日本的做法，为晚清所借鉴。考察宪政五大臣之一的戴鸿慈在考察之后给清廷汇报的奏折里谈及此点，认为应仿照日本的做法，在国会难以立即召集之时设立“集议院”作为国会基础。[6]要在预备立宪期间设立一国会预备机构是预备立宪之当然，这不存在多少争议。至于这个机构叫什么名字，为什么不用日本的集议院或集贤院而改称资政院，当有强调该机构作为君上顾问机构的考虑在内。九月二十日，奕劻奏进《资政院官制草案》，资政院的名称固定下来。该草案对资政院组织和权限等问题都做了细致规定。设立资政院的目的直接影响了其权限，尽管其后该院组织有所变化，但法律规定该院的权限却无明显的变动，其根源在于设计者的目的。这种字面上的权限后来又直接影响了其对军机处的弹劾。因此有必要在此稍微提及建立该院的目的，此目的在奕劻的奏折里有明确阐述，“国民义务，以纳税为大宗，现在财政困难，举行新政，何一不资民力，若无疏通舆论之地，则抗粮闹捐之风，何自而绝；营业税所得税法，必不能行……近日民智较开，收回路矿之公电，告讦督抚之公呈，纷纷不绝，若听其漫无归宿，致人人有建言之权，时阅数年，政府将应接不暇，惟专设一舆论之地。非经由资政院者，不得上闻，则资政院以百数十人，为四万万人之代表，通国之欲言于政府者，移而归诸资政院，化散为整，化嚣为静。又限制该院只有建言之权，而无强政府施行之力，使资政院当舆论之冲，政府得安行其政策，而民气疏达，亦不致横决难收，保全甚大。”[7]总之设立资政院是为了集中财权、汇集舆论、代朝廷承担舆论压力的机构。也许奕劻在奏折里是站在朝廷的角度专讲设立资政院的好处，有劝导朝廷的因素在内，但后来朝廷为资政院权限所划定的承受边界确在于此种论述之内。
光绪三十三年四月，两广总督岑春萱上奏要求设立资政院和各省咨议局，六月直隶总督袁世凯也向朝廷表达了设立资政院的要求。七月御史徐定超鉴于内忧外患之局，建议朝廷速设上下议院，反驳了因民智未开缓设议院的主张，指出现今设立议院的六大好处。[8]此时设立资政院已成全国舆论所向。八月朝廷下令设立资政院，选任溥伦、孙家鼐为总裁，并要求他们同军机大臣一起拟定资政院院章。[9]九月十三日资政院奏请启用关防，借内阁衙门汉本堂为开办公所，调入人员开始草拟院章。光绪三十四年六月，资政院将其拟定院章中的总则和选举两章上奏，得到朝廷的允许，朝廷还要求资政院将院章其余部分上奏。同年六月二十四日，宪政编查馆奏定《各省咨议局章程》和《议员选举章程》。八月初一日宪政编查馆和资政院会奏宪法大纲和议院法、选举法要领及逐年筹备事宜，以代朝廷回应国内日益高涨的立宪舆论。在逐年筹备清单里明确规定了资政院和作为其基础的咨议局的成立年限：1908年各省筹办咨议局；1909年各省咨议局开办，颁布资政院章程和举行该院选举；1910年召集资政院议员，正式开院。[10]资政院章程得以按照清单规定的时间于当年七月八日正式颁布。该章程是以后资政院议员采取行动的最重要法律根据。与早先的《资政院官制草案》相比，资政院的权限没有显著的变化，只是措辞更加灵活，对以后资政院通过对院章涵义的扩大解释来对抗行政衙门起到了一定作用；在资政院的组织方面则有重大的变化：章程规定资政院议员分为钦选和民选两种各一百人。钦选议员分为七类：宗室王公世爵16名，满汉世爵12名，外藩王公世爵14名，宗室觉罗6名，各部院衙门官员32名，硕学通儒10名，纳税多额10名。民选议员由各省咨议局议员互选，最终由督抚确定。[11]资政院议员分为钦选和民选，使得该院在人员构成上同时具有了上下两院制国会的特征，与日本立宪之前的集贤院有一定的区别。[12]之所以有一半民选议员，与国内外立宪思潮的高涨以及立宪人士有较强参政愿望很有关系。宣统二年八月二十日，资政院议员选举完成，召集议员到京师参加第一次常年会，资政院正式开院。[13]这是资政院筹办的大致情况。
