国有企业既然是独立的企业法人，企业法人理应享有独立的法人所有权。换言之，国家出资设立公司之后应当享有的权利为股权，而非物权，更非所有权。因此，在企业法尤其是公司法的框架内，“国有企业”的概念并非准确。相反，国有企业应当界定为国家投资设立的企业，包括全资控股的企业（包括《全民所有制工业企业法》调整的国有独资企业和《公司法》调整的国有独资公司）以及非全资控股的企业。当然，有些国有企业属于竞争性领域，而有些国有企业属于非竞争性领域；有些国有企业追求营利最大化，有些国有企业则追求营利合理化与社会公共利益最大化。但是，国家股东权利的性质在任何领域都是一样的。
四、《国有资产法》与《公司法》的关系
从法律部门的定位看，《国有资产法》既非以调整公权力运作为己任，又非以保护普通民事主体和商事主体的私权利为己任，而系以捍卫国有资产与全民公益为己任。《国有资产法》与《公司法》既有区别，也有关联。
公司法是普遍适用于各类公司和股东的组织法。国家股东仅仅是众多股东中的一个主体而已。鉴于股东平等是市场经济条件下的基本原则，又鉴于《公司法》是调整公司法律关系的一般法，而且设有国有独资公司的特别规定，《国有资产法》必须避免颠覆公司法的一般原理和一般制度，避免就《公司法》中有关股东权利的一般规定再作重复性或冲突性规定。这意味着，国家股东原则上只要对号入座，找到《公司法》中的股东角色，行使相应的股东权利，就可以实现国家股东利益最大化。
但问题是，国家股东是一个虚拟的法律人格，国家股东的一举一动无不依赖作为代理人或者代表人的自然人的意思表示。倘若作为代理人或者代表人的自然人的道德操守和专业能力存在瑕疵，倘若允许某一机构或者个人随意宣称自己是国家股东的化身，对于国家股东权的行使来说无疑是一场灾难。奸佞之人有可能冠冕堂皇地打着国家股东代理人或代表人的幌子攫取个人私利。如此一来，国有财产在理论上虽是全国13亿人民的公共财产，但在实践中会沦为个别奸佞的私人财产。
有鉴于此，《国有资产法》有所作为的地方仅仅在于，针对国家股东的特殊性问题（包括国家股东内部法律关系和外部代理关系）作出特别规定，即从国家股东的角度观察和调整国家股东权行使过程中发生的法律关系，尤其是全国人民、国家、国务院、国资委或其他授权代理机构、一级企业、二级企业之间发生的股权法律关系。其实，对于理性的普通股东来说，股东代理人的遴选、代理各方的权利义务关系都可适用民法中的一般规定。至于哪个自然人适合担任代理人，都属于股东的私人自治事务，法律本不必予以干预。但鉴于国家股东的理性难以把握，国家股东背后的实质股东（全国人民）又缺乏直接决策机制，国家股东代理人的理性也是游移不定的（例如，有些国企高管虽口口声声宣称自己代表国家利益，但实际上却故意伺机低价出售国有资产） ，有必要以《国有资产法》强化国家股东的权利代理行使机制。
