本文探讨行政管理体制改革将以广义的行政管理体制为视角，即全面研究政府内外六个层面关系的调整和变革。尽管狭义行政管理体制改革也许是行政管理体制改革的重点，广义的行政管理体制改革更多涉及的是政治体制改革的内容。但是，狭义的行政管理体制改革我们已经进行了二十多年了，今天我们进行的改革已经触及到许多深层次的问题，触及到不少属于政治体制性质的问题。我们到现在如果还不下决心解决这些深层次的问题，不同时进行政治体制改革，狭义的行政管理体制改革就无法再继续进行下去了。因此，我们今天要进行的改革和本文要研究的改革无疑是具有一定政治体制改革内涵的广义的行政管理体制改革。我们下面的讨论将从政府外部关系开始，先研究政府外部关系三个层面的调整和变革，然后再进到政府内部关系，探讨政府内部关系三个层面的调整和变革。
一、政府与行政相对人关系的调整和变革
政府与行政相对人关系主要涉及两个问题：一是政府管什么；二是政府怎么管。前者是转变政府职能的问题，改革的方向主要是强化被管理者自治、自主，减少政府的干预，特别是减少政府对公民、法人和其他组织内部事务的微观干预，构建有限政府；后者是转变政府管理方式的问题，改革的方向主要是确立以人为本，实行公开、公正、公平和社会公众参与的民主方式。
人民创立政府，究竟需要政府干什么？人们有各种不同的答案，有人认为政府的功能应限于或主要只是提供安全和秩序，保护公民和平的生活和免受他人的侵犯，行政相对人私人的事应尽量少管或不管；[3]有人则认为，政府除了提供安全和秩序外，其最重要的功能应是提供公共服务，如交通、邮政、电力、自来水、煤气等，政府对行政相对人提供的服务越多越好[4]。
对于政府应该干什么、管什么，新中国成立以后的历届人民政府对此曾有过很多探索、走过很多弯路。上世纪六、七十年代，我们曾认为政府主要职能是领导人民搞阶级斗争，“阶级斗争，一抓就灵”；上世纪八十年代以后，我们曾认为政府主要职能是领导人民搞经济建设，“发展是硬道理”，提高GDP是最重要的任务；上世纪末本世纪初以来，我们的认识又有所发展，开始认为政府主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；[5]，近年来则进一步修正为：在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。[6]显然，这是一个认识不断深化，不断校正的过程，今天我们进行的行政管理体制改革无疑应根据对“政府应该干什么、管什么”的这种经过大量试错而校正的正确认识，调节和转变政府的职能。
政府与行政相对人关系涉及的另一个重要问题就是政府怎么管，即政府行为方式的问题。传统公法学认为，政府与行政相对人的关系是不平等的法律关系，是一种命令——服从关系，政府下达指示命令，行政相对人服从；行政相对人违反政府的指示命令，政府依国家强制力对之采取强制或处罚措施。[7]而根据现代公法学理论，政府与行政相对人权利义务虽然不对等，但双方在总的法律地位上是平等的，在政治上，政府和政府公职人员是公仆，行政相对人是政府提供服务的服务对象，二者是合作的关系。由于公法学理论的这种变迁，，政府的行政管理方式也开始发生重大变化，传统的高权性管理手段：行政强制、行政处罚、行政许可、行政征收等，越来越受到法律的限制和规制，新的柔性管理手段：行政指导、行政合同、行政调解、招拍挂、BOT等在行政管理中得到越来越多的应用。因此，很显然，更多地引进公开、公正、公平和社会公众参与的民主方式无疑应成为目前正推进的行政管理体制改革的重要内容。
