《澳门基本法》在司法适用中的若干问题
王磊
【摘要】2006年澳门中级法院和行政法院的4个判决,以及2007年终审法院对中级法院其中一个判决的撤销,使得澳门基本法在司法适用中的问题凸显起来,本文认为立法会是唯一行使立法权的立法机关,行政法规必须以法律为依据,法院享有司法审查权或违反基本法的审查权,依法行政和司法审查不仅不会影响澳门管制,反而有利于今后澳门法治的发展。
【关键词】澳门基本法;法律;行政法规;司法审查
【全文】
一、问题的由来
2006年澳门特区法院作出了4个判决,其中中级法院作出的有3个,它们分别是:①2006年4月27日第223/2005号案件判决,②2006年7月20日第280/2005号案件判决,③2006年11月9日第48/2006号判决。行政法院作出的有1个,即2006年10月9日第38/05-EF号判决。这4个案例的一个共性在于宣布行政长官的行政法规违反了基本法,原因是行政法规缺乏法律作为依据,对行政法规进行了司法审查,主要涉及立法权与行政权的关系。
我们先看看中级法院第223/2005号判决和终审法院第28/2006号判决所涉及的基本案情。A为原告,保安司司长为被告,A雇佣了丹麦的2名工程师B和C,2名工程师负责执行与澳门电力公司的合同。A分别于2004年9月24日要求政府延长B逗留期130日至2005年2月,于2005年3月17日要求政府延长C逗留期180日至2005年9月。A在执行与电力公司的合同时,一直有定期和轮流安排自身的专业技术人员到澳门工作,为期超过6个月,并为此取得根据第5/2003号行政法规(《入境、逗留及居留许可规章》)第12条规定的因特殊理由延长逗留期间的许可。但在2004年6月15日第17/2004号行政法规(《禁止非法工作章程》)生效后,保安司改变了以往的做法,根据第17/2004号行政法规在2005年7月20日作出了不批准A的申请的决定。
中级法院在73页判决书中认为,第一,第17/2004号行政法规不能被视为合法,因为澳门特区的行政权无权在立法会立法之前事先立法。该行政法规在《秘密移民法》和澳门《民法典》等的规定所预先订定的限制及范围之外,创设了一个新的处罚该行政法规视为非法工作情况的行政处罚制度。第4/2003号法律(《入境、逗留及居留许可制度的一般原则》)不能当作第17/2004号行政法规的原则性法律,因为该法律所制定的原则已被其补充法规第5/2003号行政法规予以充实,此外,这两个行政法规所规范的事宜亦有别。
第二,《基本法》第50条第(二)项规定行政长官“负责执行本法和依照本法适用于澳门特别行政区的其他法律”就是实质合法的意思。也就是说,行政长官行使职权时不仅要依照基本法,还要依照法律。
第三,根据《基本法》第67条的规定,澳门特区立法会是澳门特区的立法机关,认为澳门特区政府不享有立法权,这与澳门回归前的《澳门组织章程》所确立的双轨立法体制是不同的。《基本法》第50条第(五)项赋予行政长官的制定行政法规权是行政管理权的表现,必须在(狭义)法律所划定的框架内行使,但就政府本身内部运作,制定绝不会涉及可增加民间社会在金钱或人身上的负担的行政规章时,则不在此限。第17/2004号行政法规违反了《基本法》第2条所确立的立法权与行政权分权的原则,所以是违法的。