广告客户（《条例》）＝广告主（《广告法》）

　　广告经营者（《条例》）＝广告经营者（《广告法》）+广告发布者（《广告法》）

　　对于广告主体的双轨制立法，全国人大法工委解释道：“制定广告法时，在定义上将《广告管理条例》中所称的专营广告业务的企业和兼营广告业务的事业单位，统一区分为广告经营者和广告发布者，使广告活动主体更加规范化。”[14]

　　至此，本文所提出的问题已经相当明了。依据1995年《广告法》，个人毫无疑问不能成为广告发布者。依据2004年《细则》，“广告经营者”和“广告发布者”统称为“广告经营者”，所以，经营广告业务包括发布广告，“广告经营者”的范围就等于“广告发布者”的范围。这一结论正好回答了本文的第一个先决定问题。就《条例》与《广告法》相比而言，《条例》对广告主体的范围既有扩张又有限制，扩张表现在个体工商户可以成为广告发布者，限制表现在个人不得成为广告经营者。

　　得出这一结论后，我们不免产生下一个疑问：作为下位法的《细则》，因其颁布时间早于《广告法》，所以下位法有违反上位法的现象自在情理之中，但是问题在于：2004年修改《细则》的时候为什么不继承其上位法——《广告法》的规定而仍然沿袭1987年《条例》对广告主体两分法的规定呢？从而导致现行广告主体立法的双轨制。国家工商总局的这一做法是因为不了解《广告法》的规定，还是有意回避呢？也许通过考察《广告法》立法当时的资料会给我们以启示。

　　（二）立法者的预期：个人不可能成为广告发布者

　　《广告法》在广告主体制度上采用三分法，并且规定广告主和广告经营者的范围包括“法人”、“其他经济组织”和“个人”。但是在广告发布者的范围问题上，将“个人”排除在外。正是这一规定引发了理论和实践中的广泛讨论。全国人大法工委在立法当时并非忽略了“个人”的存在，而是具有明确的立法预期。

　　1、个人为何不能成为广告发布者？

　　《广告法》颁布后，负责该法起草工作的全国人大法工委于1995年3月编写了广告法释义，对立法的背景情况和立法理由加以释明。对于个人为何不能成为广告发布者的问题，全国人大法工委的解释是：

　　“按照《广告法》第二条第五款的规定，广告发布者不包括个体工商户和其他个人。这样规定，主要是根据我国现行的新闻传播、出版发行体制的实际情况，在当前尚不批准个人办报，私人出版社，更不存在私人兴办的电视台、广播电台的条件下，广告发布者只限于法人机构或其他经济组织。”

　　至于为什么不批准个人办报、私人出版社、电视台和广播电台的原因，全国人大法工委给出的解释是：“由于我国目前设立的电视台、广播电台、报社等，按照事业单位管理，他们的主要职责是宣传党和国家的方针政策，其特殊的地位决定了我国不可能使他们成为纯商业性组织。”为了为了便于控制，禁止个人开办电视台、广播电台、报社的规定就顺理成章了。[15]

　　2、第二个先决性问题：“个人”是否包括个体工商户？

　　关于个人的外延，《广告法》条文没有对其做出明确的界定，作为民事基本法的《民法通则》没有使用这一概念，只有《个人独资企业法》和《城乡个体工商户管理暂行条例》使用了“个人”这一提法，从其相关规定可以看出，其中的“个人”指的是“自然人”，[16]并不包括个体工商户。

　　从历史解释的角度考察，全国人大法工委在《广告法》立法释义中指出，个人不能成为广告发布者，同时又进一步明确：“个人包括个体工商户和其他有经营性活动的个人。”[17] 这一解释不仅肯定了个人包括个体工商户，而且再次明确了个体工商户不能成为广告发布者。