从该项文件来看，立法者非常关注村民自治中的民主决策和民主监督问题，村务公开在很大意义上即被设定为便于监督的功能。“参与权”被明确提出。这些都表明立法者开始体系化地思考村民自治作为治理过程的问题，而非简单地局限于民主选举。尽管民主选举永远是一个需要不断更新和操作的自治议题，但立法者对于“民主决策、民主管理和民主监督”的重视及其相关的理念与制度准备，实际上已经在“代议民主论”内部孕育了一种“参与民主转向”。只是由于实践便利和思维习惯，立法者并没有能够真正坚持直接民主的制度承诺，典型表现为没有实质区分村民会议和村民代表会议，没有为村民会议设置保留事项及创造便于村民会议运作的时空条件；在参与权上也没有真正地将参与权利化，即没有提供关于具体事项参与的程序框架和权利框架。但无论如何，1998年法律确定的“四大民主”已经大大拓宽了村民自治的法律视界，立法者也在实践上对于村民自治中的村务公开和民主管理加强重视，为村民自治从“代议民主” 转向“参与民主”预留了理论和制度空间。
与立法者思维相关的还有“新农村建设”的提出。“新农村建设”是明显的“积极目的观”，它改变了二十几年来农村改革背后隐藏的“消极目的观”。稳定虽然还具有其不容置疑的根本价值，但是立法者对于农村发展的现实焦虑已经使农村改革逻辑中的发展价值第一次真正超越了稳定价值。2007年底的十七大在规划民主时，将“参与”提到了极高的位置[22]。农村改革内在逻辑由“消极目的观”向“积极目的观”的转变，有可能使立法者在2004年文件的基础进一步推动“民主决策、民主管理和民主监督”的体系化，其基本方向即为笔者下文将要详细论证和建构的“参与式民主”。
（二）实践者的地方经验：以浙江和重庆为个案
其实，“代议民主论”导致的选举疲劳，以及在村民自治中对于村民参与权利的压抑效果，已经逐渐地表现出来。我们阅读中国村民自治史的一个最大可能的感叹就是：一部村民自治史就是一部中国农民的民主创新史。当然，这种创新也并非完全属于“自发秩序”，而是受到开明官员的权力支持和学者的知识支持——这注定是多方力量的共同结果，且基于各方对村民自治中的参与民主需求的共识判断。因此，在“代议民主论”导致村民自治的民主实践日益偏离直接民主原则时，一些地方的制度创新又朝着“代议民主”的反方向进行试验和探索，并积累了宝贵的经验。笔者在此选取代表发达地区的浙江的协商民主试验和代表落后地区的重庆开县麻柳乡的“八步工作法”的例子，这样的选择是为了说明民主不分贫富，甚至贫穷地区因危机深重反而可能迸发更强的民主想象力与创造力。
1、浙江的协商民主试验
（1）一个总体的情况
协商民主在中国村民自治中的试验源于对村民自治中“代议民主论”下的选举中心主义的反思与超越。徐楠认为，20几年来，就政府的政策推动和农村的实际进展而言，村民自治的发展侧重于村委会民主选举方面，而《组织法》规定的后三项民主，即“民主决策、民主管理、民主监督”的发展仍不太协调、不太平衡，因而中国基层民主需要迈入“后选举”门槛。[23]浙江省即为率先跨越这一门槛的省份。这种跨越源于1999年浙江温岭的“民主恳谈会”。
“民主恳谈会”1999年诞生于浙江省温岭市松门镇。“农业农村现代化教育建设论坛”是其前身，该论坛的本来目的是宣传政策、普及观念，是作为政府推行其政策法规的工具。该论坛在设计上偶然性地安排了群众的发言环节，结果出现了意想不到的效果，群众感叹：“都20年没有这样说话的机会了！”这句意味深长的话也深刻揭示了传统村民自治模式的重要弊端：排斥参与。温岭方面有关领导从中受到启发，将该项活动坚持下来，并且逐渐推广到其他乡镇。据景跃迁的概括，民主恳谈会经历了三个发展阶段：第一阶段侧重于改善干群关系；第二阶段出现了“决策咨询”功能；第三阶段是从“民主恳谈会”向“民主听证会”的转型。[24]郭宇宽总结为，“民主恳谈会”是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。[25]经过政府部门的支持与制度化的努力，“民主恳谈会”逐渐发展为一个民主的“文件包”，主要包括四种形式：一是乡镇、部门以及企业的民主恳谈活动；二是镇民主听证会；三是村级民主议事制度；四是“民情恳谈”活动。“民主恳谈会”在制度上一般由相应层级的党组织主持[26]。在具体的制度化方面，“民主恳谈会确立了四项制度：民主恳谈工作例会制度、民主恳谈重要建议决策和论证制度、民主恳谈挂牌销号处理制度、民主恳谈反馈监督制度。在操作程序上，根据不同层次的民主恳谈会，程序也有不同的版本。[27]
“民主恳谈会”实际上远远超越了村民自治的范围，已经涉及到更加深广的乡镇民主的领域。由于村民自治与乡镇民主之间毕竟存在原则性的差异，所以笔者只关注“民主恳谈会”中涉及村民自治范围的经验。这里选取村级民主听证会为例，即所谓的“玉环经验”。
村级民主听证制是民主恳谈制的另外一种变种，是对民主恳谈制选择和优化的结果。[28]在1999年6月浙江温岭首创“民主恳谈会”之后的一年多，玉环县开始以“两议三公开一监督”[29]为基础探索“民主听证会”的机制。根据王应有的介绍，“民主听证会”的基本做法是：在村党支部和村委会的统一领导和组织下，召集本村18周岁以上的村民参加，乡镇干部、当地有关村民代表等到会监督指导。会上，村两委报告党务、村务等工作，村民就重大问题当场质询并可进行提议，两委当场予以解答。会后，两委需对村民所提意见和建议进行研究和落实，并建立结果反馈制度。[30]“玉环经验”得到上级领导的高度重视，并在浙江其他地方大力推广[31]。各地在学习过程中又有不少的改进与创新，比如宁波将“玉环经验”纳入村级事务决策体系，发展出四种制度，即“重大村务公决制、村级事务听证制、村级财务公开制、干部工作报告制”，更加规范和制度化，并且像“重大村务公决制”很好地体现了村民自治的直接民主原则，值得特别重视。“玉环经验”在浙江的成功引起了国家的重视，并被吸收入中央[2004]17号文件，在全国推广。
村级民主听证制在程序上的要点有：（1）听证议题方面：一般由村两委根据上级或村有关规定确定，但福建的一些试点村通过公开征集或群众联名点题的方式确定，更加民主和符合参与原理；（2）听证方式方面：根据议题范围和规模的不同，采取不同的听证形式；（3）听证代表方面：根据内容不同，选择不同的听证代表；（4）听证程序方面：村两委确定议题——公告议题并征集意见——召开听证会，现场报告、接受质询和解答——会后研究听证会意见，在村两委会或村民代表会议上讨论确定听证事项的实施方案及及时向村民反馈。整个听证为村民会议或村民代表会议决策服务；（5）责任机制：违背村民意愿不听证或听证组织不力的，将受到责任追究。[32]但是民主听证会也存在一些重要的缺陷，如制度的“外在性”[33]问题，即整个听证制度体系由上级组织部门提供和具体指导实施，听证会的命运不仅依赖于组织部门的兴趣，也依赖于组织部门的能力。在村民民主听证会的“故乡”玉环县就出现过随着组织部门的淡出，听证会陷入尴尬的局面。显然，这里还必须探寻民主听证会的长效机制，而这种机制必须从培养村民自身的民主参与意识和参与能力，以及给村民参与留下更多的权利空间等角度切入。王应有总结村级民主听证会时指出下列不足：（1）民主听证中的“官方本位”，如垄断议题设置、安排听证参与人员等；（2）听证代表的代表性不足；（3）商议过程中的不平等与支配；（4）民主听证会的制度化缺乏；（5）信息披露的机制不健全。[34]
