1987年的试行法还仅仅是确认了村委会的管理机构地位，在原则上明确坚持直接民主原则，立法者也明确表达了对直接民主原则的支持。但到了1998年，村民代表会议制度正式确立，再加上村庄规划中的行政化思维，导致村民会议的直接民主形式最终被“边缘化”[14]。

　　“代议民主论”逻辑下，我们可以看到从实践者、立法者到理论研究者的作业重点——以选举为中心，选举对象为村委会委员和村民代表；在议事规则上重视村委会和村民代表会议；村民的直接民主权利在实际中仅剩余直接选举的权利[15]。这样，我们看到的中国村民自治的实践形态、制度形态与理论形态在“代议民主”的载体上已经高度同构，这种状况直到现在仍然维持着。[16]

　　二、村民自治的“代议民主论”的局限性

　　“新农村建设”是关于中国农村整体现代化的建设布局，在基本思维上已经超越了传统的“消极目的观”，以积极的、现代化的视野与要求重新规划农村问题[17]。但是，由于中国农村在经济和文化上的整体落后及深刻危机，以及在政治民主化方面的思路限制，中国农村的现代化进程严重滞后。中国农村的现代化实际上需要一个“加速度”，以使在未来的城乡发展中，中国农村能够逐渐发育出一种不同于城市现代化的农村现代化图景，特别是在农村社会重建和个体农民的主体性重建上能够与城市处于大致相当的水平。在“积极目的观”下，村民自治显然将带上促进农村现代化的目的，并且村民自治不可避免地被期待来为农村的整体现代化提供一个“加速度”。那么，我们来看一下，现行的村民自治的“代议民主论”思路是否能够有效地促进中国农村的整体现代化，并提供一个可欲的“加速度”。

　　首先，“代议民主论”背后的逻辑是精英民主论，它一般性地排斥农民个体对于集体决策的参与和决定。农村决策体制在“代议民主论”指导下必然走向某种集中模式，由少数村庄精英来决定村庄的重大事项。这不利于在城市化背景下农民保护自身的土地及其他集体权益。

　　其次，“代议民主论”无法起到对于农民个体的民主训练功能。代议民主强调代表议事，通过选举将农民个体的决策权“阻却”，且由于农村不成熟的政治文化，农民在选举之外根本就不可能有效地参与村庄政治过程。这样，1987年试行法确立的“自我教育”的民主功能就难以落实。

　　再次，“代议民主论”不利于建构村庄的公共生活与公共文化，不利于培养农民个体的平等观念与自主意识。

　　“代议民主论”无法为中国农村的整体现代化特别是培养平等[18]文化与参与理念提供充足空间。农民的主体性在“代议民主论”下仍然受到日常性的压抑，他们本身在国家民主层面基本上被排斥，在最有可能参与并决定自身事务的村民自治领域实际上又被“代议民主论”所隔离。如果坚持村民自治的“代议民主论”，农村也许可以保持稳定，但是作为其真实主体的农民将没有机会通过参与实现自我教育和意识上的现代化。“代议民主论”的合适空间绝不在最微观的村民自治领域，而是中观的地方民主及宏观的国家民主领域。我们需要对于“自治”原则有正确的理解，需要认真对待1987年试行法承诺的“直接民主原则”，需要在原理上认真思考如何将直接民主原则纳入一种真正适合村民自治的民主概念之中。这构成本文最为核心的理论关切。

　　总之，已经走向“代议民主论”的村民自治需要一个“参与民主转向”，才能给中国农村的现代化提供一个“加速度”，才能通过政治民主化方面的突破带动农民的经济组织化与民主管理，以及重建农村的公共生活与公共文化。

　　三、村民自治中的参与式民主需求

　　对村民自治中的“代议民主论”及其局限，其实从实践者、立法者以及理论家各方面都已经有一些质疑。出于对“代议民主论”模式的村民自治民主的矫正，1998新修订的《村民委员会组织法》对村民自治民主做了更加体系化的设计——提出“四大民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，并将村务公开和民主管理作为1998年以后村民自治的一个重要方面。2004年中央的第17号文件又重申了这一点。在实践上，一些发达地区的农村开始在有关官员推动及学者参与下进行“协商民主”的试验，其中以浙江的试验较为典型。此外，重庆开县麻柳乡的“八步工作法”也是参与式民主在村民自治中的重要创新，而且涉及了直接民主原则的应用。正因为麻柳乡较好地运用了包括直接民主原则的参与式民主模式，有关的决策与信任危机得到很好的解决，涉及公共利益的工程与事务得到高质量的完成。正如专门关注此事的高新军研究员的评价，这是“危机管理和后选举治理的成功范例”[19]。理论界，仝志辉教授提出“后选举时代”，高新军研究员提出“后选举治理”，何包钢教授在中国推行“协商民主”，王锡锌教授将公众参与理论引入行政过程并进行了长期持续的实践，其相关的理念和制度建构对于参与式民主在村民自治中的应用具有重要启示。当然，在“代议民主论”内部，也有一些具有实践背景的学者对于村民自治中的选举民主提出了一些修正，如熊伟的“村民会议召集人制度”、“村委会印章保管人制度”以及“二次法”的选举程序创新对于改善村民自治中的选举民主及管理民主具有重要价值。总体而言，村民自治领域已经逐渐呈现一种超越“代议民主论”的“参与民主转向”，下面即对于这种转向进行典型的介绍、评述，并指出其不足。

　　（一）立法者的实践转向：从以选举为中心到以管理和监督为中心

　　就法律文本而言，至少在逻辑上，立法者并没有明显偏离村民自治的直接民主原则。1988年的试行法就只规定了村委会和村民会议，并无村民代表会议的设置。村民代表会议是后来的实践的结果。立法者在对待实践经验的方式上存在原理性的偏离和立法技术上的疏漏，特别是没有在法律技术上认真对待直接民主原则，比如没有考虑“村民会议保留事项/禁止授权事项”[20]或者授权限度的问题。这也是造成村民自治走向“代议民主”的根本原因之一。

　　尽管如此，立法者基于其最朴素意义上的关于村民自治的直接民主理念，还是在1998年新法律通过之后，在传统的“选举中心”模式之外，增加了村务公开和民主管理的内容，具体体现为中央[1998]9号文件以及[2004]17号文件。笔者试以中央[2004]17号文件[21]为分析对象，从中读出立法者对于村民自治基本走向的判断。

　　该文件出台主要基于两个基础：一是中央[1998]9号文件关于村务公开和民主管理的规定；二是十六大关于“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”的要求。该文件在村务公开部分增加了新的法定公开项目，同时确定了村民的要求公开原则；要求村务公开从结果公开向事前、事中、事后全过程公开延伸；设置村务公开监督小组及群众意见处理程序。尽管这种村务公开的设置可能包含便利群众监督之外的便利行政监督的目的，但却因此确立了村级公共信息公开的基本原则和具体形式，并且确认了村民知情权作为村务公开的法理基础。但在村务公开的基本程序建议仍存在缺陷，如最终公布方案没有村民代表参与，村务公开的责任机制没有明确。在民主管理部分，该文件实际上涉及了1998年法律确定的“四大民主”的后三项，即民主决策、民主管理和民主监督。在民主决策部分，文件确定了村民会议和村民代表会议作为村级民主决策的基本形式，并规定了民主决策的程序。但缺点仍然存在，如对于村民会议和村民代表会议仅以没有具体内容的“授权原则”相联系，无法有效保证村民会议的自主性；村民会议中仍然保留了户代表制；以及由党组织统一受理议案的妥当性等问题。民主决策部分并不一定能够保障农民直接行使民主权利。在民主管理部分，“参与权”被明确提出，但却只涉及到村民自治中的建章立制问题上的参与，没有关于具体事项的参与程序及其权利配置。民主监督部分主要是关于民主评议会的问题，但民主评议会由乡级党委、政府具体组织的规定似乎不符合村民自治的基本原理，且可能给乡镇一级干涉村民自治制造制度入口。真正的民主评议会应该由村民自治体本身组织和进行。