扩大农村担保物范围是农村金融体制改革成功的必由之路
苏跃龙
【全文】
自各大国有商业银行从绝大部分地方的县域经济中撤出，在农村从事借贷的组织几乎只剩下农村信用社。农村金融业不发达，一直制约着农村产业的发展。近几年，农村金融改革试点拉开了序幕。尤其07年1月19日至20日第三届全国金融工作会议提出农村金融体制改革任务后，随着中国银监会或中国银监会与中国人民银行联合制定的农村金融试点的新规，即《村镇银行管理暂行规定》（2007年1月22日公布）、《贷款公司管理暂行规定》（2007年1月22日公布）、《农村资金互助社管理暂行规定》（2007年1月22日公布）、《关于小额贷款公司试点的指导意见》（2008年5月4日公布）的相继出台，村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司四种新型借贷组织尤其小额贷款公司试点在大量省份已如火如荼。但是，农村新型借贷组织的试点，需要适合的农村金融生态环境，农村金融体系的建立是一个系统工程，其中农村担保物范围狭窄成为制约农村金融改革成功的重大障碍。中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出建立现代农村金融制度，创新农村金融体制，明确提出了扩大农村有效担保物范围的意见。笔者认为，扩大农村担保物范围是改善农村金融生态环境的必要举措，是农村金融体制改革试点成功的必由之路；担保物范围的扩大，应以担保物市场化的客观要求暨经济社会发展的需要为本，并且需要诸多配套措施的结合。
一、农村担保物范围狭窄已严重制约了农村金融和农村产业发展
首先，农村房地产不能抵押的法律限制制约了农村金融和农村产业发展。农民的房地产主要是宅基地使用权和地上房屋住宅所有权，根据《土地管理法》和各地关于宅基地管理的规定，除祖产继承或举家搬迁进城等原因才可能有多余住宅外，农民一户只允许有一块宅基；没有地上财产的空闲宅基要由集体收回；农民购买其他村民住房必须符合申请新宅基地条件，并且出卖方不能再向集体申请新宅基。所以，和城市居民不同，农民几乎不可能通过买卖取得新的农村房地产。另外，《担保法》《物权法》也明确规定，宅基地不得抵押。鉴于上述限制，农民拥有房屋所有权，却不能行使其交易或抵押等处分权能。有论者认为，法律未禁止宅基地上的房产抵押，即可以抵押，这是错误的。原因是：第一，抵押的目的，就是为了防备债务人不能偿还债务时，通过拍卖或变卖抵押物以实现债权，农村住宅房产受到交易不具备可行性的限制；第二，农村只有宅基地使用权登记制度，无房产权属的初始登记、变更登记和他项权登记制度，而法律规定房产抵押只有经过登记才能生效，所以抵押不具操作性；第三，房与地如毛与皮之关系，单独对房产设定他项物权，等于将毛与皮分开，将房产视为动产处理。拥有了毛却不拥有皮，理论上也是悖谬的。担保法规定，建筑物抵押的，相应土地使用权随之抵押，土地使用权抵押的，地上建筑物随之抵押。我们多年来一直在解决房地产抵押分属不同部门管理，房地抵押“两张皮”的问题，目前还有论者主张宅基地不能抵押的情况下单独对地上建筑抵押有效，这显然与法理相悖。第四，《担保法》和《物权法》对乡村企业土地使用权和相应房产抵押表述为“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”如果立法精神在于允许农村住宅抵押，那么也会象上面一样，作出同样的表述。所以，房地产担保作为重要融资担保手段，农村住宅却受到了不能抵押的法律限制。
