为了实现这一目标，中国大陆地区的行政法制至少需要做以下一些改进。首先，扩大行政诉讼受案范围。修改《
行政诉讼法》，将行政机关制定发布有普遍约束力的决定、命令纳入受案范围，同时废除《
行政诉讼法》第
12条第2款第2项中的“或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的条款；其次，修改相关条款。将《
行政诉讼法》第
2条、第
5条、第
11条、第
17条、第
27条、第
32条、第
42条、第
54条等条款中的“具体行政行为”修改为“行政行为”，并通过立法解释将“行政行为”定义为“行政机关作出的具体行政行为和制定、发布具有普遍约束力的决定、命令的行为”。再次，对相关的法律法规、司法解释进行修改，如《
最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》等，以保证法制的统一。
现行《
行政诉讼法》禁止对抽象行政行为提起诉讼，事实上只能放纵违法和不当的抽象行政行为，只能增加受到侵害的当事人纠正违法抽象行政行为的成本。所以，只有将所有抽象行政行为全都纳入行政诉讼的范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能切实履行WTO的成员义务，从根本上扭转抽象行政行为违法、损害公众利益的混乱局面，保障相对人的合法权益。
【注释】作者简介：湛中乐，系北京大学法学院教授，北京大学
宪法与行政法研究中心研究员。本文的写作得到了李磊同学（硕士研究生）的大力帮助。在此特以致谢。
罗·庞德：《通过法律的社会控制——法律的任务》，沈宗灵， 董世忠译，商务印书馆1984年版，第109页。
甘文：《行政与法律的一般原理》，中国法制出版社2002年版，第194，195页。
针对此问题，学界有不同观点。一种观点认为：WTO确定的司法审查原则是一个普遍适用的原则，因此，WTO要求将所有的抽象行政行为都纳入司法审查的范围。参见江必新：《WTO与我国大陆地区的司法审查制度》一文，载曹建明主编：《WTO与中国法律制度问题研究》（论文集），人民法院出版社2001年版，第129页。另一种观点则认为：WTO本身不是“国际
宪法”，WTO仅针对涉及成员方经济利益的政府行为，而且只规范GATT和其他协议中的政府行为。参见甘文：《行政与法律的一般原理》，中国法制出版社2002年版，第195页。本文作者同意后者观点。
一般认为，抽象行政行为是指行政主体针对不特定相对人所作的行政行为。参见：姜明安主编：《行政法与
行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社1999年版，第144页。
近年来，抽象行政行为被诉的案件接连发生。如在乔占祥诉铁道部“春运”提价案中，国家计委依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》（铁财函〔2000〕253号），于2000年11月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》（计价格〔2000〕1960号）（以下简称“批复”），批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；允许部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在2000年12月同意由铁道部颁发铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价（计办价格〔2000〕931号）。 铁道部依据国家计委《批复》，发出《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》（以下简称“铁道部通知”），规定：节前（1月13日至22日）自广州（集团）公司、北京、上海铁路局始发、节后（1月26日至2月17日）为成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分直通客车票价上浮，其中新型空调列车上浮20%，其他列车上浮30%。除夕、正月初一、初二不上浮。儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。 乔占祥购买了2001年1月17日2069次从石家庄到磁县的车票，2001年1月22日2069次从石家庄到邯郸的车票。第一张车票比涨价前多支出了5元票价，第二张车票比涨价前多支出了4元票价。据此，乔占祥认为铁道部关于涨价的通知侵害了其合法权益，于2001年1月18日就不服铁道部通知向铁道部申请行政复议。铁道部作出维持的复议决定后，乔占祥对此不服，向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，要求判决撤销被告作出的有关行政复议决定书，撤销被告作出的《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》。参见刘书燃：《公民、政府与制度变迁—由乔占祥诉铁道部案引发的制度分析》，《行政法论丛》第6卷，法律出版社2003年版，第429页；马怀德：《析抽象行政行为纳入诉讼范围之必要性》，人民检察，2001年第10期。
对于抽象行政行为是否是我国大陆地区司法审查的对象的问题，在我国大陆地区行政法学界有不同的观点，其核心在于对我国大陆地区《
行政诉讼法》第
53条的不同理解。第一种观点认为，“此处的参照，其含义实际上是指适用”。因此，人民法院不能审查抽象行政行为。参见孟宪飞：《行政诉讼中的法律适用》，法学研究，1989年第6期。
第二种观点认为，“参照不是直接引用，而是在行政审判中把握规章的精神。”因此，人民法院能对抽象行政行为进行完全的审查。参见王德意、龙飞：《行政诉讼实务导论》，法律出版社1991年版，第123页。
第三种观点认为，“人民法院在行政司法审查中对规章进行鉴定、评价，并不意味着法院对规章行使司法审查权。”但是，可以说“
行政诉讼法关于人民法院在审理行政案件时参照规章的规定，体现了人民法院对规章具有一定的司法监督权。”参见罗豪才主编：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第46页；应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1999年版，第282页。第四种观点认为，法院审查具体行政行为时参照规章，“实质上是对抽象行政行为的间接审查”，这意味着法院对抽象行政行为有司法审查权。参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2000年版，第390页。
