从保障行政相对人权益的角度观之，这种处理问题的方法不失为一条救急的捷径。然而，围绕这一解释所引发的诸多问题需要厘清：作为一个法律术语，行政行为的内涵、外延究竟应当如何界定？其又如何划清？原先的具体行政行为概念是否仍然保留？如是，则其内涵是什么？反之，否定其存在的理由又是什么？但不可否认的是，上述问题的存在，为解决抽象行政行为可诉性问题留下了活扣，即通过解释“行政行为”，而达到将抽象行政行为纳入司法审查框架的目的。[34]
与此相关的问题是，中国大陆地区政府在《加入WTO议定书》中承诺，将“迅速审查所有与1994年关税与贸易总协定（GATT1994）第10条第1款，GATS第6条和TRIPs协定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为”。如果中国大陆地区政府切实遵守入世承诺，那么应当将其转化为国内法具体实施。那么抽象行政行为的可诉性问题很可能会在WTO规则所规制的行政行为范围内，首先取得突破。
4．通过判决发展法律：以特定案例的发生带动改革
在中国大陆地区现有体制下，法院的个案判决尚不具有普遍约束力。但是，法官至少能够通过个案中行政法学理、原则的灵活运用，宣示特定案件应当适用的行政法规范的存在。例如，在田永诉北京科技大学一案中，法院宣示了“应当听取当事人申辩”规则的存在，亦深刻地指出“某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权”。而法官对行政法学理、原则的灵活运用，常常被有权机关在立法或者司法解释中采纳而产生普遍约束力。更重要的是，通过媒体的报道、权威刊物的传达以及法官同行间的直接交流，法官在个案中对行政法原则的创造性运用将被其他法官所知悉和仿效。尽管中国大陆地区尚不承认判例法，但是如果各级法院能够持之以恒地关注和尊重其它法院对法律的“解释”，那么，“判例”也将获得先例的约束力。
实际上，“法理或者学说在推论中被运用来论证正当理由，在中国大陆地区并不缺乏实例，只是被我们所疏忽罢了”。[35]在现实当中，法官不断地创造“法律”。中国大陆地区行政诉讼的受案范围就是在法官们在实践中通过一次次的“突破”不断扩大。中国大陆地区的行政法官们还创造了“确认判决”、“行政诉讼附带民事诉讼”等等法律条文上没有的制度。这些创造因其符合中国大陆地区行政法制初创、行政法律体系很不完备的现实而具有合理性，而法官们的为实现社会正义而作出的种种努力更显珍贵。[36]在法治的社会中，法官的职责是审判案件、解决纠纷；但法官不应仅作为裁判而机械地适用法律，还应当积极进行新法的创造。法官的使命不但在于实现个案的公正，还在于通过一次次的判决阐释法律、发展法律。中国行政法的发展，不仅仅由于一个个新法律出台的推动，很大程度上还依赖于法官的勇气和智慧。
由此观之，河南“种子案”的发生，亦未尝不可视为推动抽象行政行为纳入司法审查范围的契机。2003年5月，洛阳市中级人民法院在某民事案件的一审判决中，认定《河南省农作物种子管理条例》的某项条文与《种子法》相冲突“自然无效”，因而拒绝适用该条文，而直接适用了《
种子法》。此判决引起了一场轩然大波，河南省人大对此作出了强烈反应，声称《河南种子条例》同《
种子法》没有抵触，应当继续适用，并指责法院超越职权，要求对涉案法官严加惩处。顿时成为舆论焦点。法院在省人大的干预下，曾经一度拟将该案主审法官李慧娟以及相关的审判人员免职或调离工作岗位。但经过媒体的广泛报道，在社会舆论的强大压力下，法院安排李慧娟等人回到了原来的工作岗位。[37]本案的实质在于，法官在审理过程中对法律规范的审查权已经不局限于规章，而扩展到地方性法规。更重要的是，该案发生以后，在社会上引起了强烈的反响，尤其在公众中引发了关于司法审查范围的广泛讨论。[38]该案对于抽象行政行为的审查是值得深思的：如果将来在法制建设更为完善、法治环境更为成熟的某个阶段，立法机关制定的地方性法规能够纳入司法审查的范畴，那么没有理由再将行政机关制定的行政规章排除于司法审查之外。
5．司法建议：次优却无奈的选择
司法建议，通常是指法院在案件审理的过程中，发现有关部门和单位的工作存在漏洞或薄弱环节，以书面形式向有关部门指出问题、提出建议的一种活动。
以南京市征地拆迁政策的变化为例。2003年1至11月，南京共受理拆迁一审案件689件，其中民事诉讼280件，行政诉讼196件，行政非诉执行案件213件，市中院受理拆迁类二审案件49件。然而，在案件审理过程中，法官们不断遇到问题和困惑。一是政策法规不完善，比如《南京市城市房屋拆迁管理条例》因修改不及时，其中一些规定与省及国务院条例相冲突；二是拆迁人未依法实施拆迁等问题。
2003年11月28日，南京中院组织召开全市法院征地拆迁案件审判情况分析研讨会，认真总结分析全年处理此类案件的经验和问题，并研究制定了审理执行房屋拆迁案件若干问题的意见。2003年12月，南京中院《关于涉及征地拆迁案件审理执行情况的报告》，并提呈南京市委领导。在这份报告里，南京中院提出妥善处理因征地拆迁引发的诉讼纠纷的四点建议。一是坚持法制统一，建议及时修改完善南京市拆迁政策法规；二是建议拆迁人依法文明拆迁，杜绝违法拆迁；三是建议政府加强城市拆迁监管力度，加强对低收入阶层经济适用房的规划建设；四是建议加强对拆迁行为的监督，增加对拆迁许可证审核的透明度。而这份报告引起南京市委的高度重视。之后不久，南京市就修订了《南京市城市房屋拆迁管理条例》。[39]
在中国目前仍缺乏系统的司法审查体系的大背景下，司法建议的存在有其合理性。通过司法建议，法院得以借助不具有强制约束力的形式，推动行政机关乃至立法机关相关立法活动的完善。司法建议实质上是基于法院对于具体的规范性文件的审查而作出，而司法建议的内容一定程度上反映了法院对于该规范性文件与其上位法规定是否一致的判断。从这个意义上看，司法建议与司法审查有相近之处。但与《
行政诉讼法》53条规定的“参照执行”不同，司法建议是在司法审判过程之外，由司法机关向立法机关或行政机关提出的不具约束力的改善方案。就这个层面而言，司法建议与审判法院在审判过程中寻求最高法院的司法批复这一做法的思路是相似的。
然而，司法建议也是一个无奈的选择。缺乏实质约束力的司法建议一方面对规范性文件本身的监督效能相当有限，另一方面也使得法院在作出司法建议的过程中缺乏制度约束，从而可能导致司法某种程度上干预立法及行政工作乃至社会生活的其它方面。例如近三年来，南京市两级法院先后向社会各界发出大大小小的司法建议近千条，而这些司法建议内容涉及方面大到城市建设、涉农纠纷、信用机制，小到企业管理、银行卡密码、保险赔偿。[40]这些司法建议的权威性以及可参考价值都是值得探讨的。
五、结语：将抽象行政行为纳入诉讼势在必行
在中国大陆地区的行政诉讼实践中，长期都将受案范围的理论与行政行为划分的理论混为一谈。[41]本文作者所持的一个基本观点是，应当将二者区分，反思抽象行政行为与具体行政行为二元划分理论，改变过去那种以抽象行政行为与具体行政行为的界分作为基本理论框架的行政诉讼审查制度，将抽象行政行为纳入到司法审查的范围中。尤其是，中国大陆地区已然作为成员方加入WTO，应该切实遵守入世承诺，按WTO协议规则办事，这是作为WTO成员方应尽的义务。[42]在司法审查方面，我们应逐步向国际法律体系靠拢，进一步扩大中国大陆地区司法审查的范围。
