不歧视原则与中国农民权利

龚刃韧

【全文】
　　本文是2004年3月我在题为“以权利为基础促进发展”（the Rights-Based Approach to Development）的国际研讨会发表的主题报告的部分内容。这次研讨会由北京大学法学院人权研究中心与联合国人权高专署(OHCHR)、计划开发署（UNDP）以及英国国际发展部(DFID)驻华代表处联合举办的。有关这篇报告的全文及其注释，请参见北京大学法学院人权研究中心编的《以权利为基础促进发展》一书。（一）不歧视是人权的基本原则（略）不歧视原则是人权保护最基本的原则。1989年《公民权利和政治权利国际公约》人权事务委员会在第18号一般评论中指出：“不得歧视、法律面前平等以及法律的无所歧视的平等保护，是保护人权的基本而普遍的原则。” （二）关于中国农民的身份问题 1．中国农民固定身份的历史成因在“文化大革命”结束以前，中国由于频繁地进行政治运动和长期以“阶级斗争” 为中心，社会上受到歧视的主要对象是被当作“阶级敌人”的“地、富、反、坏、右”五类分子及其家庭成员。 此外，由于中国曾长期实行计划经济和对城镇所有行业及职业职工的低工资制，城乡收入差别还不显得像现在这样突出。但自中国政府实行经济改革开放政策以来，随着城市经济的快速增长和城乡差别的日益扩大，农民因其身份而受到的不平等待遇问题逐渐突显出来。农民，本来应指以从事农业生产为职业的人员，但在当代中国“农民”却意味着一种特定的身份。中国农民的这种身份是在特殊的历史时期中形成的。自上个世纪50年代初期开始，随着中国共产党效仿苏联模式，确立了优先发展重工业方针以及推进农业集体化运动，对农民不利的差别待遇制度性因素就已出现。中国城乡二元化的社会结构也在这个时期开始形成。 1958年1月9日《户口登记条例》首次以立法的形式严格限制农民迁居城市，将农民束缚在农村集体经济之中，从而剥夺了农民的迁徙自由这一当时宪法上所确认的权利。 因此，这种农村户口和城市户口的户籍管理体制进一步确认和固定了中国社会业已形成的城乡二元化结构。此后，在中国户口是区分城市市民和农村农民的一个基本身份标志。农业户口不仅象征着一种特定的社会身份，而且是一种终身身份和世袭身份。上个世纪50年代中国执政党及其领导人在主观动机上未必歧视农民，而是以为在当时国内外形势下暂时牺牲农民的当前利益最终会有利于农民的长远利益。 然而，自上个世纪50年代初期以后中国就产生了城乡分离的二元社会保障体系。 作为一种固定身份的中国农民在诸如粮食和副食品供应、燃料供应、教育、医疗、就业、社会保险、婚姻等许多方面受到社会的不平等待遇。 历史已经证明：上个世纪50年代初期以后的一系列以牺牲农民暂时利益为代价的政策、立法以及措施不仅没有带来有利于农民长远利益的结果，反而导致了农民事实上受到歧视的长期结果。而作为农业集体化的结果，到现在中国农业仍徘徊于集体经济和小农经济之间的落后状态，还普遍缺乏适应现代化农业发展的真正的农民合作组织。这种历史上形成的城乡二元结构及其负面遗产一直维系到现在。至今在中国，如果一个人有农业户口，即使从事非农业职业或居住在城市，在身份上仍然是一个农民。因此，农民尽管离开农村到城市谋生也难以享受到平等的市民待遇，在城市工作的他们被称为“农民工”。目前，在中国城市中广泛存在着对农民工的歧视现象，诸如拖欠民工工资，民工子女的受教育权缺乏保障，许多民营企业或包括外资企业中工人的劳动条件极端恶劣，等等。 所有这些现象都与对农民的身份歧视有密切的联系。 2．拥有农民身份的人仍占中国人口的绝大多数（略）尽管在正常情况下对人口的统计应根据职业、居住地等来划分，但在中国按照户籍的区分有着特定的含义，因为对农民的差别待遇或歧视问题的本质是一种身份歧视，而不是职业歧视。按照户籍统计，作为一种特殊的社会身份，中国还有占总人口的70%以上的9亿农民。因此，农民仍占中国人口的绝大多数。也正因为如此，农民权利的平等保护问题更应值得重视。 3．城乡差别的扩大与农民所受不平等待遇中国地区发展极不平衡，各地农村情况也很不一样，沿海地区、部分城市郊区以及一些通过乡镇企业发展起来的农村地区，改革开放以来明显地富裕起来。但是，大部分农村地区与城市发展相比仍然处于落后和贫困的状态。从总体上来看，中国城乡贫富差别越来越大是一个不争的事实。尽管中国连续多年保持经济高速增长，但是自1994年以来中国城乡收入差别越来越大。根据中国国家统计局的统计，2003年全国城镇居民人均可支配收入8472元，同年农村居民人均纯收入2622元。 城镇居民人均收入与农村居民人均收入相差3.2倍。最近，一项由中国社会科学院经济研究所“收入分配课题组”完成的调查报告就中国城乡收入差距问题得出如下结论：在中国社会存在的各种收入差别中，城乡差别是最严重的。如果考虑到社会保险和社会福利等非货币因素，中国城乡居民收入的实际差别高达5至6倍！因此中国城乡收入差距据称是世界最高的！虽然中国2003年人均国民收入达到1000美元，但按照中国国家统计局的上述统计，2003年农村居民人均纯收入只有2622元（约315美元），低于世界银行提出的每日一美元的贫困线标准。尽管中国各地农村发展水平不同，部分地区的农民富裕起来了，但是大多数农村地区的农民仍然比较贫穷。这里，仅举两个例子来说明中国农民的贫苦状况。一个是艾滋病在中国传染的特殊途径--农民因贫困卖血而传染上艾滋病。 例如，仅河南省上蔡县1995年以前许多农民因为贫穷卖血造成被传染艾滋病，就造成该县有22个艾滋病高发村。其中文楼村现有人口3211人，人均年收入只有700多元（不到100美元）。目前仅这个村艾滋病患者就有600多人，约占全村人口的五分之一。 2004年9月10日，河南省卫生厅长在河南省既往有偿供血人员普查工作新闻发布会上通报：全省范围内既往有偿供血人员达28万，目前有25036人感染病毒，新确认的HIV感染者中，农村24339例，占97.22%；现症病人11，800人，其中农村病人11622人，占98.37%。 可见，农民是因卖血而传染上艾滋病的主要受害者。实际上，卖血的农民还不是当地最贫困的农民。另一个是中国农村因贫困而引起的自杀率很高。2003年11月19日至20日，在北京举行了为期两天的“中国国家预防自杀计划”研讨会。据会议介绍，中国每年大约有28.7万人自杀，至少有200万人自杀未遂；农村自杀率是城市的3倍，80％以上的自杀死亡者和自杀未遂者都是农民；农药是主要的自杀工具，每年有15万人服用农药自杀死亡，50万人服用农药自杀未遂。 如2003年7月，位于陕西省安康市旬阳县桐木乡的涌泉村，在五天之内就连续发生了三起农民自杀事件。其中有一位自杀未遂的农民，穷得连自杀喝的农药都是赊来的。近年来真实而细致反映当今农民贫苦生活状况的作品往往在中国读者中引起震撼和广泛的影响，“农村真穷，农民真苦，农业真危险”是中国“三农”问题的真实写照。 占中国人口大多数的农民还是“二等公民”。值得注意的是，曾长期在中共中央及国务院负责农村工作的杜润生为一本书写的序言《我们欠农民太多》中有这样一句话：“解决问题第一步：给农民以国民待遇，给农民以最基本的权利。” “给农民以国民待遇”正反映出中国农民作为“二等公民”，还在受到不平等待遇或歧视。（三）中国立法与对农民的差别待遇 1．中国法律关于禁止歧视的规定（略）中国社会上还存在着各种歧视现象，诸如存在着性别、身份、年龄、身高、传染疾病、职业、语言、宗教信仰、种族、国籍等方面的歧视。而且，由于中国官本位的政治文化传统以及缺乏民主和法治，社会上仍然广泛存在着因“官贵民贱”传统而引起的歧视平民百姓的普遍现象。不过，中国社会上绝大部分歧视现象都是法律所禁止的或缺乏合法基础的，而对农民的身份歧视却存在着诸多的法律依据。以下，本文主要从立法层面并结合有关实践，考察一下中国农民所受到的不平等待遇问题。 2．关于人大代表选举权中国农民不享有与城市居民平等的选举权。根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（1995年第三次修正）关于全国人民代表大会代表名额的第16条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”按照这个法律规定，在代表权方面四个农民才相当于一个城市居民。这是在政治权利上对农民明显的歧视性条款。历史上，苏维埃俄国早期的宪法中也曾在选举权方面专门规定过歧视农民的条款。 但是，目前在世界各国的立法中，在政治选举权方面明确规定对农民歧视的中国立法也许是绝无仅有的了。最近，第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议2004年10月27日通过了《关于修改＜中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法＞的决定》，但仍没有修改有关农民代表权的不平等条款。 3．关于结社权结社权属于政治权利和社会权利相交叉的权利。中华人民共和国成立以来，在宪法上始终强调“工人阶级”和“农民阶级”的主体性。现行宪法第1条明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”但是到目前为止，中国只有《工会法》，而无《农会法》。《工会法》（2001年修订）第3条规定：“在中国境内的企业、事业单位、机关中的以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利。”可见，《工会法》首先排除了对农民的适用。由于中国实行单一工会体制，全国人大常委会在批准《经济、社会、文化权利国际公约》时对有关组织工会自由的条款作了保留。尽管如此，在城镇多数企业和事业单位一般都有工会组织存在，至少可以作为名义上的代表。然而，在农村却没有农会组织，更缺乏区域性的和全国性的农民自己的维权团体。中华人民共和国政府成立初期，为了进行土地改革，曾在农村组织过农民协会，但土地改革后农民协会的工作便被乡村政权组织所取代。 目前在县的层次上，作为“社会团体”或“群众团体”有工会、团委、妇联、文联、工商联、科协、残疾人联合会等，惟独没有农会。而且，农民离开农村进城从事其他职业，由于其农民身份，通常也不能加入现有的工会组织。目前，中国有一亿农民工还没有加入工会。 最近一两年，在中国个别大城市农民工比较集中的建筑业成立了农民工的工会组织 ，这虽然在保护农民工权利方面是一个进步，但同时显示中国社会又出现了工会二元化的新现象：一种是由城镇居民组成的既有的工人工会；另一种是由农民工组成的工会。这也是中国城乡二元化的社会结构在工会方面的一个反映。实际上，两种工会在劳动者权益保护方面仍有很大的差别，仍存在着歧视问题。所以即使组织了农民工的工会组织，仍有许多涉及农民工权益保护的问题难以得到解决。 4．关于劳动基本权在中国关于劳动权的基本法是1994年《劳动法》。然而，这部法律却不能适用于从事农业的农民。如《劳动法》第2条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法”，“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。” 据中国官方统计，目前来自于农业部门转移的劳动力在城镇就业的比重迅速提高。比如服务业中，来自农业部门转移的劳动力已经占到总的从业人员的50％以上，在制造业中占到60％以上，在建筑业中大约占到80％。 显然，原来的农民已成为中国工业和服务业劳动者的主要组成部分。然而，尽管职业发生变化，由于农民身份没变，所以在中国又有了“农民工”这一特殊的称呼。“农民工”的实质就是在各种企业和事业单位打工的有农民户口的人，本身就有身份歧视的含义。《劳动法》第3条第1款规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”但实际上农民工不能平等地享有《劳动法》所规定的许多权利。 首先，有农民身份的人不能享有平等就业和选择职业的权利，他们在城镇就业方面仍然受到歧视。其次，在许多行业农民工的工资不仅不按月发放而按年发放，还经常地被拖欠。虽然中国各级政府最近开始关注农民工的工资拖欠问题，也做了一些有成效的努力，但并没有从法律制度上解决问题。再次，农民工享受的社会保险程度比较低。由于中国劳动力市场供大于求，在许多私营企业包括外资企业中农民工受到严重的剥削：他们只有极低的工资，没有任何社会福利，超长时间劳动，不仅没有带薪休假，甚至连正常的每周休息一日都得不到保障。农民工在劳动安全卫生保护方面的权利也往往得不到保障，工伤事故得不到合理补偿。在中国一些地区由于官商勾结，许多企业实际上采取的是血汗工厂制度。 正由于中国的廉价劳动力，才出现了大量廉价商品的出口，并由此引起了中国与一些国家之间关于人民币汇率的争议。其实，人民币汇率问题并不是单纯的人民币的币值高低问题，同时也与中国的劳动者特别是农民工的权利保护问题也密切相关。 5．关于社会保障权早在1951年《劳动保险条例》（1953年政务院修正）就在劳动保险方面奠定了城乡二元化的基础，因为该条例不适用农民。 根据这个《条例》，劳动保险包括因工负伤、残废待遇（12条）疾病、非因工负伤、残废待遇（13条）工人与职员及其供养的直系亲属死亡时待遇（14条），养老待遇（15条）以及生育待遇（16条）等。此外，尽管1994年《劳动法》也有社会保险和社会福利方面的规定 ， 然而，不仅在农村的广大农民被排除在这些社会保险和社会福利之外，即使在城市的农民工大都也不能平等地享受社会保险和社会福利。例如，无论是在农村丧失土地还是在城市丧失工作的有农民身份的人，一般都不能享有获得失业救济的权利。 1996年《老年人权益保障法》第23条规定：“城市的老年人，无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人的，……由当地人民政府给予救济”；“农村的老年人，无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人的，……由农村集体经济组织负责保吃、保穿、保住、保医、保葬的五保供养，乡、民族乡、镇人民政府负责组织实施。” 按照该法律的规定，城市老年人与农村老年人在养老方面是有明显差别的，有农民身份的老年人无论在农村还是在城市，一般不能享受与城市老年人同等的政府救济或社会养老保险。目前，90%以上的农业人口的老年人不享有任何社会保障，几乎全部依靠家庭保障。 而且，由于农村集体经济的削弱和农村青壮年劳动力的大量外出，许多地区的农村老年人都处于物质上和精神上的双重困境之中。 1999年国务院还制定了《城市居民最低生活保障条例》第2条明确规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”但是正如这个条例名称所示，条例既不适用农村的居民，也不适用生活在城市的农民工。目前除个别地区以外，大多数农民还不能享受最低生活保障。在医疗方面中国城乡差别也非常大。中国传统医疗制度主要由机关事业单位的公费医疗、城镇国有集体企业的劳保医疗和农村合作医疗三部分组成。其主体部分是面向城市的。 长期以来，中国卫生资源80%集中在城市。如2000年中国农村人均卫生事业费12元，仅为城市人均卫生事业费的27.6%。农村人口占全国总人口的70%，而花费的卫生费用仅占卫生总费用的33%。 随着农村集体经济的削弱，农村原有的合作医疗覆盖率明显下降，绝大多数农民已沦为自费医疗群体。 根据2000年世界卫生组织的年度报告，中国在“卫生财务负担公平性方面”在世界排名188位，倒数第四，被列为“卫生财务负担”最不公平的国家之一。 中国农民不能享有人权条约所规定的健康权。 6．关于受教育权 1986年《义务教育法》第8条规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”第10条规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费”。但是，根据国家教育委员会1992年颁布的《义务教育法实施细则》第30条，实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在农村由乡、村负责筹措，而不是来自政府预算。实际上，农村义务教育的经济负担通过向农民征收教育附加税和其它各种税费最后都落在农民自己的身上。 据中国国务院发展研究中心的调查，中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财政负担很少，不足2%。而事实上由乡镇所负担的部分，主要来自农民每年所缴纳的教育附加。再加上学杂费的支出，农民自己承担了基础教育的绝大多数费用。 自1989年以社会募捐助教育为目的的“希望工程”实施以来，15年间累计接受海内外捐款25亿多元 ，但还不及在北京建一座国家大剧院的投资款项。所谓义务教育，主要是指政府应承担义务，而让所有学龄儿童都享受平等的和免费的教育权利。《经济、社会及文化权利国际公约》第13条第2项（甲）款明确规定：“初等教育应属义务性质并一律免费”。1999年经济、社会及文化权利委员会在关于受教育权的第13号一般性意见中也指出：“人人必须受教育，最易受害群体的成员更有必要，在法律上明文规定，在事实上确实做到，不得援引受到禁止的任何理由歧视任何人受教育的权利。” 显然，中国政府没有尽到相应的义务。农民子女不仅在农村不能享受平等和免费的教育权，而当他们随出外务工的父母到城市里，由于是农民工的子女，也遇到上学难的问题。即使能够上学，多数情况下农民工子女不能像城市居民的子女那样受到免费的和平等的教育。农民工的子女的受教育权还没有得到有效保障。 7．关于财产权 2004年中国宪法修改后增加了保护个人财产权的条款，即第13条规定的“公民的合法的私有财产不受侵犯”。然而，自上个世纪50年代中期的农业集体化以来，刚刚通过土地改革获得土地的中国农民又丧失了土地私有权。此后，中国确定了农村土地集体所有制。然而，所谓“集体所有制”却是一个很模糊的财产所有制。1998年修正的《土地管理法》一方面规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”（第8条第2款）；另一方面又规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”（第5条第1款），“土地利用总体规划的规划期限由国务院规定”（第17条第2款）。事实上，对农村土地拥有处置权的往往不是由普通农民所组成的集体，而是各级政府以及农村基层党政干部。正因如此，不仅各级政府可以任意征用耕地，而且不少地区农村的基层干部也可以在违背农民意志的情况下转卖土地。现行土地征用地制度对农民明显不公，农民上访中有60%与土地有关，其中30%又跟征地有关。根据有关专家的测算，自改革以来各级政府通过低价从农民那里征地，然后高价出售，估计从农民那里拿走了２万亿元。 1987年至2001年全国非农建设占用的3394.6万亩耕地，按人均耕地不足0.7亩计算，至少有3400万农民因征地失去或减少了土地。 又据国土资源部最近公布的数字：2003年全国耕地减少了3806.1万亩。大量的农业土地被用来从事房地产、开发区、高尔夫球场、大学城等商业抄作。 这种愈演愈烈的新型“圈地”运动，一方面使少数开发商人和贪官污吏一日暴富，另一方面又使数千万农民丧失土地和生活依靠。由于征地补偿费极低，而且还会被基层政府及干部层层盘剥，给农民的补偿费所剩无几。同时，由于农民不享有社会保障权，因此既无失业救济，也无最低生活保障。中国广大的农民对农村最基本的财产--土地没有支配权。在个人税收方面，城乡也有着很大的差别，农民承担了更多的赋税义务。根据中国《个人所得税法》（1993修正），第6条第1款规定城市居民“工资、薪金所得，以每月收入额减除费用八百元后的余额，为应纳税所得额。”个人收入超过一定数额的，才征收超额累进税。 但是《个人所得税法》并不适用于农民。按照1958年以来一直适用的《农业税条例》，不论农民实际收入有多少，都要根据农作物的常年产量征收农业税 〔补充：到2004年中国才取消农业税〕。根据国务院关于农业特产收入征收农业税的规定，直到最近农民从事烟业、园艺、水产、林木、牲畜业所获得的收入还要交纳农业特产税。 实际上，中国农民还有大量的其他税费负担，其中有些没有法律依据，而是根据地方政府的自定政策。 8．关于适用法律的不平等虽然有些法律本身并没有歧视农民的规定，但在具体适用方面却存在着对农民的歧视问题。例如，2003年最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》在赔偿额方面也区分了城市居民与农民不同水平。按照最高人民法院的这一司法解释，残疾赔偿金根据受害人丧失劳动能力程度或者伤残等级，按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，自定残之日起按二十年计算（第25条）；死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算。（第29条）。最高人民法院的司法解释对各级法院审理案件适用法律方面具有很重要的指导意义。由于中国城乡居民平均收入差别比较大，因此按照最高法院的这一司法解释，在发生人身损害事件后，受害人及其亲属由于身份不同，所得到的赔偿额也不同，可能相差几倍。例如，2004年5月29日，四川省泸州市纳溪区丙灵路15号居民楼由于天然气管道泄露发生爆炸，导致5人死亡，35人受伤。根据当地区政府提出的赔偿方案，天然气公司对爆炸事件负有直接责任并支付赔偿。但是，同样的人身损害，因为受害者的身份不同获得赔偿额也不同。如城市居民的死亡赔偿金为14万，而农民身份的人的死亡赔偿金只有4万。 赔偿差别的主要法律依据就是上述最高人民法院的司法解释。又如，在2004年10月上海浦东新区法院审理的交通事故案件中，按照最高人民法院的这一司法解释，因交通事故身亡的上海城市居民可获得死亡赔偿金近30万元，而农村户口的居民只能获得13万元左右。在这个案件中，死亡者不巧就是一个农民。这样，尽管有些法律本身没有歧视性条款，但最高法院司法解释实际上以城乡户籍为划一依据区别赔偿标准，从而使中国宪法上规定的法律面前人人平等的原则落空。（四）农民权利与社会发展（略）（五）不歧视原则与中国的国际义务（略） …… 4．权利的司法补救为了有效地履行人权条约义务，缔约国采取司法补救措施是必不可少的。因为当个人的法定权利受到侵害后若得不到有效的司法补救，那么这种法定权利只是一种虚幻的或不现实的权利。正是为了保证任何一个权利被侵犯的人能得到有效的补救，《公民权利和政治权利国际公约》第2条第3款还特别地强调了“发展司法补救”的必要性。近年来与“三农”问题相联系的又一中国社会热点问题是上访。上访在中国有着古老的渊源。以前，曾有百姓遇到冤情时到衙门口击鼓鸣冤。上访也是一种请愿形式，与西方国家的早期请愿权有些类似。例如，1628年英国下院在科克的领导下，针对国王滥用权力的监禁和征税行为制定了《权利请愿书》，首次利用通常在私法事项中权利请愿程序寻求公共冤情的救济。 在现代法治国家，由于保障表达自由和司法独立，传统的请愿形式已经不大常用了。但在缺乏言论自由和没有司法独立的情况下，请愿和上访仍是一种比较常用的方式。现在中国关于上访的法律依据是1995年国务院发布的《信访条例》。《条例》第2条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。”《条例》对集体上访专门作了限制，如第12条规定：“多人反映共同意见，建议和要求的，一般应当采用书信、电话等形式提出；需要采用走访形式的，应当推选代表提出，代表人数不得超过五人。” 据国家信访局局长介绍，自1993年全国群众来信来访总量持续上升了10年。仅2002年前3季度，全国县以上三级党政机关信访部门共受理群众来信来访864.04万件（人）次，2003年以后上访和信访人数继续快速上升。 可以推算，近年来全国每年信访和上访（人）次数已超过1000万（人）次。其中农民的上访占了相当大的比重。同时，农民也为上访付出了沉重的代价。 漫长的上访之路，浸透着农民的血泪和无奈。那么为什么农民不惜代价上访呢？最主要的原因是农民权利受到侵害后得不到基层党政机关的妥善处理和农民不信任法院。 中国还没有像《公民权利和政治权利国际公约》第14条第1款所规定的那样，建立起“合格、独立和无偏倚”的司法体系。 这表明，农民权利受到侵害后往往得不到有效的司法补救。〔补充：据官方数字，由于近些年各级地方政府与房地产商合作的“圈地”运动，已经产生了5000万失去土地的“三无”（种地无田、上班无岗、低保无份）农民，处境极其悲惨！试想一下，假如中国各地都有独立公正的司法机关，并能为农民提供充分的司法保护和司法救济，还会产生那么多的“三无”农民吗？〕（六）人的尊严与尊重农民中国的“三农”问题的起因可以追溯到上个世纪50年代一系列的政策、立法和其他措施。中国社会的城乡二元结构也是在那个时期形成的。农民由一种从事农业职业的人成为一种固定的、世袭的以及受到歧视的社会身份。农民在为中国的初期工业化和经济改革开放做出了巨大贡献的同时，也付出了巨大的代价。占人口大多数的农民仍然是中国社会的“二等公民”，受到身份歧视。近年来，在中国“三农”问题已得到全社会的广泛关注。中国政府也在积极地采取各种措施减轻农民经济负担和维护农民权利。如《农民权益保护法》正在起草过程中；《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年一号文件），再次就农民增收、农业发展问题，提出了若干指导性意见；第十届全国人民代表大会上的政府工作报告正式提出从2004年起逐步降低农业税税率，五年内取消农业税； 城市各级政府也在采取各种措施消除对农民工的歧视和保护他们的权益，例如2004年6月1日劳动和社会保障部《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》规定各类用人单位招用的农民工均有享受工伤保险待遇的权利； 有些地区如人口大省山东，确定在全省范围内取消农业与非农业户口划分。然而，尽管法律上的歧视可以通过制定和实施相关法规来消除，这是相对容易的事情，但消除事实上的歧视不是一件容易的事情。除消除物质分配上的极端不平等以外，消除思想观念上的社会偏见也是一个长期的过程。中国产生“三农”问题的思想观念上的原因是：长期以来，农民主要被当作“种粮机器”，被完全隔绝在城市化和现代化的大门之外。 农民作为人却长期没有受到平等的尊重。在农村日常生活中不尊重农民人格的一个非常明显的现象就是，许多地区的基层政府官员和农村干部任意打骂和侮辱农民。上个世纪50年代中期在农业集体化运动中，特别是成立高级社以后，农业社干部权力增大，任意打骂、侮辱农民的现象也明显增多。当时，对农民退社也以打骂手段来惩罚。至今，一些基层党政干部和农村干部仍不把农民当人看，任意打骂农民。例如，一些基层党政干部和农村干部为了从农民手中收取各种税费和摊派，使用暴力征税甚至指使社会流氓动用武力来强迫农民。 地方政府官员打骂、侮辱乃至镇压农民上访的现象也时有发生。当然，所有这些现象在一个只对上级负责的非民主体制中有其必然性。为什么农民的人格如此得不到应有的尊重？这除了对农民的权利缺乏制度性保障这一基本原因外，还有中国社会长期以来缺乏人权意识的原因。历史上遗留下来的皇权思想和官贵民贱意识至今还牢牢地支配着许多官员和文人的头脑。基层党政官员和农村干部任意打骂和侮辱农民有着混杂的心态：一种心态是不把农民当作平等的人对待，蔑视普通农民的人格；另一种是所谓“父母官”心态，居高临下地管教农民。这些意识和心态得以长期维持的主要的原因是制度上的问题。只有建立起以保障人权为基础的民主和法治，这些腐朽落后的意识才有可能会被消除。人权既不是由人权条约所赋予的，也不是由国家或其政府恩赐的。人权基于每个人所固有的尊严。 农民的人格是同国家各级领导人及官员的人格是同等的。侮辱农民的人格就是对人的尊严的严重侵犯。人权的本质就是尊重人。在当今社会，维护弱势群体的人权更需要良知和常识。要真正解决好中国的“三农”问题，最根本的就是在立法、政策以及观念上都能够充分尊重农民的基本权利和自由。

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