对于行业协会之外的其他主体，由于立法未予规定，势必会带来适用难题。事实上，在《反垄断法》之前，法律层面中只有《反不正当竞争法》对经营者进行了界定，该界定一直遭受批评，为了解决其适用性不足的问题，许多省、市相继出台的反不正当竞争条例、办法中对“经营者”的含义和范围等进行了补充，有些内容还突破了《反不正当竞争法》的规定[4]。从程序上看，这种做法可能有违《立法法》，但实体上，地方立法的很多规定正好弥补了《反不正当竞争法》的不足。例如，北京市、广东省、海南省、浙江省、江苏省等地方立法中明确规定，“经营者以外的组织或者个人”可以适用该地方立法；上海市、河北省地方立法将“政府及其所属部门”规定为不正当竞争行为的主体；吉林省、海南省的立法单独规定新闻单位及新闻工作者的行为也应受到规制。
由上可知，在很多地方立法中，《反不正当竞争法》的适用主体已不再限于该法所界定的狭义经营者了。《反垄断法》对经营者的界定虽然比《反不正当竞争法》略宽，但很多主体的法律适用仍然缺少明确的法律依据，因此，在《反垄断法》的实施条例中，为相关主体确立“补充标准”仍有必要。
三、经营者行为性质的认定标准
经营者行为性质的认定，主要涉及经营者是否应具备“营利性”要件，以及对“营利性”应当作如何理解。分歧主要集中于非营利性主体从事经营行为的性质认定上。
司法实践中，对非营利性主体是否应纳入经营者的范围，既有持肯定态度的，也有持否定态度的。例如，在中国药科大学诉江苏福瑞科技有限公司不正当竞争纠纷案[5]中，法院认为：“原告中国药科大学是从事教学科研工作的事业法人，其虽然不在市场上直接从事商品经营，但通过附属企业的经营活动，将其研制开发的药品和医疗器械等推向市场，并且通过附属企业的上缴，间接从市场上获利。事实上，附属企业的上缴，已经成为中国药科大学的经费来源之一。因此，中国药科大学的市场经营者资格应予确认。”
在艾志工业技术集团有限公司诉中国摩擦密封材料协会不正当竞争纠纷案[6]中，法院认为：摩擦协会发出涉案声明的行为已介入市场竞争，虽协会章程明示该协会具有非营利性，但该协会会员均系《反不正当竞争法》所规范的经营者，且多与艾志公司存在同业竞争关系，该协会作为全体会员组成的全国性行业组织，作出涉案声明的行为应适用《反不正当竞争法》规范经营者行为的相关规定进行调整。
同属于行业协会，也有相关案例对其经营者资格予以否认的。在北京中汇文化交流有限公司诉中国电器工业协会不正当竞争纠纷案[7]中，法院认为：电器协会是进行行业管理的社会团体法人，电线电缆分会是其下属分支机构，专门履行电线电缆行业管理的特定职能，并不从事商品经营或提供营利性服务，不适用《反不正当竞争法》的有关规定。
司法实践中标准的不统一为经营者行为性质的认定带来了很多困惑[8]。为了解决这一问题，大多学者开始主张对经营者作扩大解释，即以单次行为是否获利来认定行为性质，而不论其本质上是否以营利为目标。这实际上是对“营利性”的广义理解，某种程度上能解决司法实践中漫无标准的困惑。
