（三）政策实施的民意基础原因
1．民生主义的土地政策在国民党内并没有得到真正的认同，只是少数人的主义
南京国民政府虽然在立法文本上秉承了“平均地权、耕者有其田”的主张，但在具体的土地政策和土地法的内容上，并没有完全依此行事，而是随情况有所变通，尤其是忽略了“耕者有其田”的政策，对既存的土地占有关系没有触及，回避了尖锐的土地改革任务。据萧铮的说法，在南京临时政府成立时，除孙中山之外的资产阶级革命派主观上回避了土地改革问题，革命党人对“平均地权”也有不同的理解，以致到临时参议院正式成立时，将“平均地权”闭口不谈。 而1924年国民党一大在审议宣言时，对政纲中的反帝外交政策和土地政策，就“有人提出种种责难……会上的右翼势力迫使孙将‘大土地所有者的土地收归国有’的条文从宣言中删去” 。虽然平均地权纲领最终获得通过，却说明了“国民党组织庞杂，党内始终有一股暗势力，对新三民主义一概持以怀疑否定的态度” 。可见，民生主义的土地政策只是“出于少数先知先觉的发政施仁，是依据一种主义” ，他们虽然有自己的一套土地政策，但自己却不能真正相信自己，因此，它从一开始就缺乏坚实广泛的实施基础，而只有当这种“少数人的主义”成为大多数人的信仰时，才会获得实施的原动力。
2．宣传发动不够，农民组织没有建立起来，没有真正形成一种运动的力量
民国后期，国民党土地政策的实施效果与中共土地改革运动的卓有成效形成鲜明的对比，让国民党官员和学者开始意识到“组织和力量的重要性”。在他们看来，如果全社会都要求解决土地问题，形成了一种运动，同时又有基层实行人员和民众组织来推行土地政策，则任何人也不得不照着政策去行。“谈土地问题的解决不是易事，仅靠政府的力量不易收效。我们要把这做成一种运动，要从基层着手，要民众有组织，才能求其成功”。 农民有了坚强的组织，才有力量起来，配合完成政府的土地政策，“今天我们既然感到土地改革的必要，就必须大声疾呼，发为一种运动，造成一种力量，以帮助土地问题的解决”。 吴文晖则认为，国民党多年来未能实行自己的土地政策，而中共却能真正实行，这缘故在于：第一，共党真正进行民众组训，特别重视农民组织，《土地法大纲》中就规定由农会来执行政策。国民党在清党以前，粤湘鄂诸省“二五减租”曾彻底实行，就是农会的力量。清党以后，地主及知识分子渗入，控制农会，真正农民反被摒于门外，这是政策失败的主因。第二，共党的组织很健全，构成一个很高等的组织体系，中央决策可以贯彻下层，它的宣传政策也很成功。而我们的党却表现为组织松散。
上文仅是对南京国民政府土地政策发展演变及土地法制定实施的经验教训作一番粗略地分析，难免有不足和遗漏之处，有待进一步的分析探讨。而这些过去的经验教训对我们今天不无裨益，提醒我们在制定相关政策和法规时，要充分考虑到政策的可行性和法规的可操作性，充分考虑到其是否有广泛的民意基础和实施的现实基础。
