（二）实施土地政策的主体原因
1．缺少认真执行土地政策的政权力量
政府的施政一般要经过立法程序，要通过行政机构来进行，土地政策的实施不仅要有政策法律的指导，更要有实际的行政推动力，因此，土地改革牵涉到从中央到基层的很多人，特别是把持乡村政权的地主豪绅的利益，因而遭到他们激烈的反对。1927年大革命失败后，农村中地主豪绅政治势力得到恢复与加强。旧式的土豪劣绅，摇身一变，当上了新式的区长、乡长、镇长，乡村政权几乎被他们所操纵，“中国的农村行政，为地主的广大势力所渗透，税收、警务、司法、教育，统统建立在地主权力之上” ，正是由于这些兼任军政官吏、高利贷者、商人等新式豪绅地主盘距在乡村政权中，使得政府在农村土地问题上所采取的许多改革措施，不是收效甚微，便是归于失败。“中央政府所制定的改良政策，往往传到省政府时打了一个折扣，传到县政府时再打一个折扣，落到区乡长的手里的时候，便已所余无几”。 如中国食货会的曾资生所评价的：“中国土地问题迄今不能获得合理解决，原因固多，但尤可注意的是政府的本质问题。我们党和政府的土地政策，一到乡村中去，就被少数人操纵，不顾农民的利益，甚且成了妨害农民利益的东西。下层执行与上层决策完全脱节。若干党人只知道升官发财，发了财便兼并土地，变成新兴的地主阶级，因之，一个进步的革命政策拿出来，转了两个弯便没有了”。 到1946年，蒋介石也不得不承认，当年因为“没有足够的行政推动力”致土地改革未能实行。可见，国民党的土地政策即使是革命的、进步的，可是当若干党员大多变成了土劣、地主，成了革命的对象，这样的政策又如何能贯彻实施呢？
2．基层地政机关不健全，影响土地施政的效果
市县地政机关作为地政主管机关，为地政机关之基本组织，其建设的好坏直接关系到地政事业的开展。但是整个民国时期，惟这个至关重要的执行机构却没有普遍的建立，使得地政机关职责没有尽力发挥，最终影响施政效果。据1935年资料， 共计21个省设有县地政机关，但名称各异，除江苏、广东等少数省份设有县土地局外，其余各省大都无县一级常设的专管地政机关，也有设临时性县地政机关的，事毕即行裁撤。可见，县级机构设置较之省市更为凌乱，更加纷繁复杂。作为地政学者和地政官员的吴文晖氏对此很有感慨：“今除少数省市外，皆已有地政局之组织。故中央及省市地政机关，已甚完备。惟县级方面，截至1946年12月止，在全国2129县市中，设有临时地政机构者仅367县市，有经常机构者仅399县市，且名称互异，系统不明，故县级地政机构亟宜加以调整，并逐渐普设”， 也正因为如此，使得市县地政业务，直到民国末期还是局限于地籍整理、地价申报等基础性业务，正如1948年地政部次长汤惠荪在“政府对土地政策之实施中”所提到的，“现在地政部的工作还只是在做这个开征土地税的准备工作，大部分的经费都花在土地测量上面，中国的面积太大了，土地测量实在是一个巨大的工作，据估计全国农地约有20万万亩，而进行了二十年的土地测量现在尙只测到1万万余亩”， 可见，“执政二十年，连测量清丈还没有弄好，遑论其他？”。
