南京国民政府土地政策和土地立法之评析
何莉萍
【全文】
由于我国特有的农耕文明和人地矛盾，土地问题一直为历朝历代所关注，也有过多种解决方案 ，到民国时期，土地问题变得更为严重。民国三届政府对此都有所关注，相比之下，南京国民政府更有建树，一般提及民国的土地政策和立法也主要指这段时期。1949年国民党在大陆最终的溃败，使其所倡导的土地改革也失去展现的平台，也正是因为地政运动的实施不力，最终使其成为国民党政治命运失败的主要原因。 对此，学界几无争议，但研究重点也多集中于此 ，而对民国土地政策和立法可资借鉴之处提及不多 。其实，南京政府土地政策的制定及发展变化，土地法的颁布及实施，各项地政设施的建设状况等，都是既有可资借鉴的经验，也有深刻难忘的教训，其在土地问题上的不成功，是诸多主观和客观因素的结果，其在土地政策和立法方面的经验也颇值得研究，本文试图结合这两方面作一番探讨。
一、 南京国民政府土地政策和土地立法概况
（一）土地政策的发展和演变
在法律文本和官方决议中，孙中山“平均地权、耕者有其田”的思想始终是民国土地政策的纲领和核心，南京国民政府通过历届中央全会的决议案，将此纲领细化为具体的土地政策，尽管这些决议并非如南京官方所标榜的那样，完全遵循“总理遗训”，但至少在形式上做到了这点。 其土地政策的发展变化大概分为三个阶段，呈现明显的阶段性和实用性。
1．南京政府成立之前的土地政策，集中表现在孙中山土地思想的宣传和阐述上。1924年7月，国民党一大宣言将孙中山“平均地权”的思想，以正式文件规定进去，使其成为《建国大纲》和《对内政策》的重要施政方针。1926年10月，国民党第二届中央执行委员会及各省区联席会议《关于本党最近政纲决议案》，开始提出比较具体的措施，如“减轻佃农田租百分之二十五”，即“二五减租”政策，以及“设立省县农民银行，以贷款给农民”等。
2．南京政府成立后，通过制定具体的土地决议来实现“平均地权、耕者有其田”的纲要目标，内容涉及地政机关的建设、地籍整理等。1928年7月，国民党三届二中全会决议规定，要求内政部培养土地行政及技术人才，农矿部设立垦殖银行，进行垦殖事业。1934年－1935年，四届四中全会、四届六中全会分别提出“土地陈报”决议案和“利用荒废土地办法”的规定。1935年11月，国民党五大通过“积极推行本党土地政策案”，提出了“实行土地统制、迅速规定地价、实现耕者有其田、促进垦殖事业、活动土地金融”五项措施。1936年7月，五届二中全会提出“改革租佃制度案”，要求迅速改革现有租佃制度，实现耕者有其田。
3.抗战期间，为增加抗战力量，及时调整土地政策。“自民族抗战发动后，所有本党对内对外政策，均因新环境之要求，不得不重经考虑，予以适当之变更修正” 。1938年3月，国民党临时全国代表大会制定《战时土地政策决议案》，提出了战时土地政策之目的，拟定战时土地政策大纲九点，并规定非常时期的土地分配“应逐步改进，不能操之过急，积渐施行、稳健推进”。1940年7月，五届七中全会提出“设立土地银行决议案”。1941年4月，五届八中全会提出“为实现本党土地政策，应从速举办地价申报决议案”。1941年12月，五届九中全会提出“土地政策战时实施纲要”和“设置地政署案”。
