四、 对公共利益的界定
公共利益相对优先于个人权利，公共利益的需要是限制个人权利的总体依据，而公共利益又是与公权力紧密联系在一起的，公共利益的范围无限扩大必然导致公权力的无限膨胀，从而导致公权力滥用的危险性增加以及个人权利受侵害的可能性扩大。要避免这种现象的发生，必须明确界定公共利益的范围，防止政府借公共利益为之名，越权或滥用公权力随意克减和限制公民权利，造成政府与公民之间关系紧张。在实践中一些政府部门借公共利益之名行侵犯个人权利之实的情形是时有发生的，如何界定公共利益已是当务之急。
从国外的实践来看，确认公共利益，更多的不是以主观标准，而是以客观标准作为主要依据，通过法律列举、行政机关组织听证和司法判决等方式来确认所要保护的是否属于公共利益。这实质上确立了界定公共利益的一个重要原则，即以程序决定公共利益。笔者认为，应特别重视客观程序在界定公共利益中的作用，具体有：
（一） 立法程序的界定
由于公共利益是很抽象的概念，为了防止解释不当，导致征收权滥用，许多国家对公共利益都作了具体规定，其立法体例为两种：其一为概括式规定，如《德国民法典》；其二为列举兼概括式，例如《日本土地征用法》、《韩国土地征收法》等。立法者可以针对不同事项规定不同性质和种类的公益内容，也许它们的用词不是“公共利益”，但只要是涉及公共安全、公共秩序、公共设施、公共福利等内容，都可以通过具体的法律规定将其纳入公共利益的范围。如：（1）国家安全和军事用途；（2）交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；（3）教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；（4）国家重大经济建设项目，但以具有公益性为限；（5）其它由政府兴办以公益为目的之事业。同时，立法还应明确排除那些明显不属于公共利益的情形，比如商业目的的征地与拆迁、政府为自身利益的行为。
不仅如此，立法还应规定涉及公共利益事项的表决程序，即在对一些重大的、关系到人民群众重大利益的财产实行征收之前，应当由县级以上人民代表大会表决是否符合公共利益。
（二）通过行政程序界定公共利益
在大部分法律中，公共利益并未被具体地界定或列举，但作为法律概念，即使它语义含糊，政府仍要予以执行。这就给了行政机关很大的自由裁量权。怎样保证行政机关不会滥用这种权力呢？根据现代控权理论，当对实体权力进行控制成为不可能的时候，就应当考虑程序的控制方法，因此世界上许多国家都通过完善认定公共利益的行政程序来解决这个问题。界定公共利益的行政程序之一是听证程序。这是一项适用领域非常广泛的行政程序，因为它不仅是古老的自然公正原则的要求，而且也是现代程序正当原则的核心内容。[5]适用听证确认公共利益的依据在于，尽管具体确认公共利益的权力在于行政机关但行政机关并不能完全按照自己的意志决定，相反行政机关认定某一利益是否属于公共利益的范围，必须听取他人的意见，特别是某事项利益相关人的意见。通过广泛征求公众和利益相关人的意见，最终判断是否符合公共利益，虽然并不能替代行政决定，但它符合法治原则的要求，而且也是保证行政权力不被滥用的有效手段。其次，在行政机关内部也应建立严格的公共利益的审查机制，对某一事项是否属于公共利益应该实行集体决策，以防止少数领导人的专断。
