人民政协在履行职能的法律依据和保障措施等方面长期存在法律缺位问题。虽然人民政协在政治上享有很高的地位，但在法律制度和法律依据上却存在着严重的不足，至今没有较为完善的实体法律支撑。国务院办公厅1997年2月14日《关于
认真办理人大代表建议和政协委员提案的通知》指出：人大代表提出建议、批评和意见（以下简称建议），是
宪法和法律赋予代表的一项重要权利；政协委员提出提案，是人民政协发挥政治协商、民主监督、参政议政的一个重要形式。总的来看，国务院各部门和地方各级人民政府对办理人大代表建议和政协委员提案是重视的。但是，也有少数承办单位的领导对这项工作重视不够，对办理建议和提案不够认真，甚至存在敷衍塞责的现象；对一些建议和提案的办理，抓得不紧，答复不及时；对一些确实没有条件解决的问题，没有实事求是地解释清楚。在这里，《通知》一方面把人大代表建议和政协委员提案相提并论，同时又把二者之间作了严格的区别。前者是
宪法和法律赋予代表的一项重要权利，后者则只是人民政协发挥政治协商、民主监督、参政议政的一个重要形式。人民政协职能作用的发挥，存在先天性不足。从该表述可以看出，人民政协尚缺乏与其政治地位相适应的法律地位，政协委员的“提案”也缺乏具体的法律规范和依据，提案权（以及视察权、监督权等等）还不是一种法定的权利。人民政协的许多活动尽管在实践中得到了一定的重视或首肯，但几乎都还是无法可依。这种状况对人民政协的政治协商、民主监督、参政议政职能的充分、有效发挥，对真正实现社会主义政治文明、实行依法治国、建设社会主义法治国家，都极为不利。人民政协制度呼换实体法的支撑。
人民监督员制度同样面临这个问题的困扰。
人民监督员实行监督的法律依据主要是《
中华人民共和国宪法》第
二十七条第二款的规定，即“一切国家和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。同时
宪法为了促进社会主义民主，规定人民有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务”。实行人民监督员监督查办职务犯罪工作的改革，是一项实践“民主监督”的有力举措，具有
宪法上的正当性。在现代法治国家中，国家公权力的界限是明定的，不能在法律授权之外恣意扩张；而在法律授权之内，则可出于合目的性的考虑采取相应的措施。检察机关在办理职务犯罪案件中推行的人民监督员制度，并未逸出其权力范围，而是在检察权的具体行使方式上主动引入外部监督，对权力的运作进行合理限制，可以说，这是检察机关在落实
宪法对人民管理国家事务、监督国家机关工作的诸项权利的一个创新，这种做法符合
宪法规定，也符合现代法治的基本要求。《
人民检察院组织法》第
七条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。”以此观之，人民监督员制度就是把《
宪法》和《
人民检察院组织法》规定的人民群众的法定监督权利具体化、经常化。
