WTO合法外衣下贸易保护主义的利器——日本保障措施制度研究
The Weapons of Trade Protectionism Under the Cloak of WTO——A Research on the Japanese Safeguards System
向前
【全文】
目 次
一、日本保障措施法律制度的历史溯源
二、日本保障措施法律制度的基本内容
三、日本保障措施制度的特殊性分析
四、日本频繁采取保障措施的原因分析
五、中国的应对策略
保障措施（Safeguard Measures）是指当某项产品进口急剧增长并造成进口方国内相关产业严重损害时，进口方政府对该进口产品实施的限制措施。有关保障措施的规定普遍见于各种自由贸易协定当中，常被称为“逃避条款”（escape clause）、“脱身条款”、“免责条款”（disclaimer clause）等。其理论源于国际条约传统习惯法中的“情势不变”条款（rebus sic standibus），即任何条约在缔结时必然包含有如下暗示含义：“只有当时所依据的基本势态无变化时，条约义务才存在，而一旦缔结条约所依据的这一势态发生基本改变时，条约的法律约束力自然消失”。 保障措施条款的目的在于，它使得有关条约缔约方所承担的条约义务具有了一定的灵活性，以便使条约缔约方在特殊情况出现时免除其在条约中承担的义务，从而将已经造成的严重损害降至最低程度或避免严重损害之威胁可能产生的后果。1947年，在进行关贸总协定谈判时，在美国的极力主张下， 经过各国艰苦谈判最终达成的《关税与贸易总协定》包含了保障措施条款。 GATT1947第19条成为了国际贸易体系中第一个关于保障措施的规定。 至此，这一起源于双边协定中的条款被纳入多边贸易体制，并经过GATT/WTO几十年的实践而得到不断发展，其适用领域已涵盖到货物贸易、服务贸易等领域， 对各国的贸易政策产生了深远的影响。一方面，WTO各成员方在采取保障措施时，均需受到WTO相关规定的约束，因此，其有关保障措施方面的立法和实践大体相同；另一方面，由于各国宪政体制、经济实力，市场状况、以及传统做法各不相同，在保障措施的立法及运用上又有着其各自的特点。中国加入WTO之后，中日两国贸易额不断增加。2006年，中日两国贸易额达到2112.9亿美元，中国已经取代美国成为日本最大的商品进口国。 而由于日本国内经济长期低迷，需求严重不足，近年来日本国内的贸易保护主义势力不断抬头，面对中国出口商品的强大攻势，中日之间贸易摩擦将不断增多，因此，深入研究WTO法律框架下的日本保障措施的具体规定和实施特点，将对解决中日贸易摩擦以及进一步促进中国对日出口大有裨益。
一、日本保障措施法律制度的历史溯源
日本有关保障措施的立法可以追溯到20世纪60年代初期。 1961年，在加入GATT 6年后，日本在其《海关关税法》（Customs Tariff Law）中增加了一个条款（第9条第2款），开始有了关于保障措施的规定，该条款旨在对国内产业由于实行贸易自由化而引起的进口的急剧增加进行保护。1963年，日本对该条款进行了修正，修正后的第9条名为“对特定进口商品的紧急行动”（Emergency Action on Imports of Particular Products）。 此次修正是以GATT1947第19条为范本进行的，主要规定的是实质性方面的内容，如采取保障措施的条件、原则、补偿措施以及针对外国保障措施的对抗措施等。与GATT1947第19条允许进口国可以采取“任何关税和非关税措施”不同的是，日本《海关关税法》第9条仅允许政府采取关税措施，即加征“紧急关税”（Emergency Duty）。
1961年，日本还颁布了第161号内阁政令—《关于紧急关税的政令》， 对有关保障措施程序方面的问题进行了规定。该政令授权财务省（Ministry Of Finance， MOF）主管大臣在接到通商产业省（Ministry of International Trade and Industry， MITI） 大臣的要求后，依据职权启动保障措施调查，并在与关税委员会进行磋商后作出是否采取保障措施的决定。
1995年，WTO在原GATT的基础上成立，日本作为创始国之一加入多边贸易体系。而为了达到WTO的要求，日本于1994年12月由通商产业省发布了《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》，建立起了其针对保障措施的“紧急数量限制”体系。 因为根据GATT1947第19条的规定，保障措施可以采取包括进口数量限制措施在内的任何形式。“紧急数量限制”体系的建立，弥补了日本保障措施制度中缺乏采取数量限制措施法律依据的不足。
至此，日本建立起了包括由财务省（MOF）管理的“紧急关税措施”和由经济产业省（METI）管理的“紧急数量限制”在内的“两翼”型（two wings）的保障措施制度体系，并一直沿用至今。
目前，在日本保障措施制度中，上述的两套法律体系并存，其各自的组成如下：
（1）由财务省（MOF）管理的“紧急关税措施”体系（Emergency Duty Scheme）：
①1961年《海关关税法》第9条；
②1961年《关于紧急关税的政令》；
③1994年《协调性指南》；
④1995年WTO《保障措施协定》；
（2）由经济产业省（METI）管理的“紧急数量限制”体系（Emergency Quota Scheme）：
①1994年《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》；
②1994年《协调性指南》；
③1995年WTO《保障措施协定》；
需要指出的是，上述的《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》是以1949年的《外汇及外贸管理法》第52条 和《进口贸易管理令》 为基础的。1949年颁布的《外汇及外贸管理法》是日本规范外贸活动的基本法，《进口贸易管理令》是1949年12月制定的，它是依据《外汇及外贸管理法》制定的有关进口贸易管理的政令细则。从性质上来看，两套法律体系的核心也有所不同，《外汇及外贸管理法》和《海关关税法》是日本国会颁布的法律，而《关于紧急关税的政令》、《进口贸易管理令》则属政府的行政法规。
在实践中，上述两套法律的采用因采取的措施不同而有所区别：如果采取提高关税的措施，则依照《海关关税法》第9条以及《关于紧急关税的政令》的规定进行；如果采取限制数量等措施，则依照《外汇及外贸管理法》、《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》的规定进行。
二、日本保障措施法律制度的基本内容
