三、运行障碍：宏观调控权配置的检讨
对于一个高速发展的发展中国家来说，实际上很难笼统地强调程序规则。虽然上文对宏观调控“非法性”运行的法理基础进行了分析，但仅此是远远不够的，因为要保持整体发展的势头和建立具有比较优势的经济分工体系，中央的宏观调控和动员能力是不可缺少的。而最大限度的动员和强有力的调控往往会与严格的规则、权限划分以及程序在不同程度上发生各种冲突，其结果是导致非正式主义的倾向。因此，更重要的是在宏观调控过程中除了中央政府能给地方施加种种压力外，地方政府有没有可能利用组织、程序和规则等制度化渠道来对中央政治决策施加影响。[15]也就是在中央与地方之间能否形成一个统一的决策共同体，而不仅仅是中央唱“独角戏”，这就涉及宏观调控权的纵向配置问题。
(一)城市经营的背后
城市经营(urbanmanagement)等相关概念最早是由20世纪60年代美国著名的营销大师菲利普·科特勒教授在其撰写的《国家营销》(TheMarketingofNations)一书中提出来的。[16]由于城市经营的客体主要包括自然生成资本(如土地资本、水域资本、矿产资源等)、人力作用资本(通过大量的人力、物力、财力投入产生的资本，包括市政公用的基础设施)以及相关延伸资本(从城市有形资本中衍生出来的城市无形资本，如冠名权、广告发布权、公交线路经营权等)，又由于土地是一切经济活动最基本的载体，它作为最大的不可再生和不可移动的稀缺资源，是城市资产中最重要的组成部分，所以有学者认为当城市经营逐渐被地方政府作为支撑其政绩财力来源的时候，就已经被异化为地方割据的工具了。[17]
依据
《宪法》，地方人大选举产生地方政府机关和司法机关，这种政治布局使得我国地方权力机关的实际权力比一些联邦制国家地方权力机关的权力还要大。但是，由于我国实行自上而下的垂直领导，地方政府机关领导人并不直接听命于地方人大，从而使
宪法上的制度安排和实际生活中的权力分配较好地实现了动态平衡。然而，在财产权的划分上却没有这样的平衡制约因素。中央和地方在财产权的分配上，采取的是一种非制度性的一对一谈判的方式。如果地方领导人能够通过与中央政府的谈判获得更多的财产权，那么该地方就能超常规地发展；反之，地方政府就缺乏发展的经济基础，尤其是在分税制实施之后，有些地方政府在财政上更是捉襟见肘。在这样的格局下，地方政府就面临着两种选择：一是竭泽而渔，通过大幅度地增加税费维持城市的发展；二是千方百计地炒作地方政府能够支配的财产——土地，通过虚高价格达到筹集资金的目的，甚至还能一举两得——不仅土地资源直接出让化解了城市建设的融资难题，而且由此而生的房地产和建筑税还成为地方政府最重要的税收来源。[18]
