以行政民主推进科学决策——评《湖南省行政程序规定》
田飞龙
【全文】
引言
十七大报告明确提出决策科学化的目标，并指示了政务公开和公众参与跟这一目标的关联性。决策科学化同时包含了决策的理性化与民主化，前者关注决策本身的质量，后者引进公众知识并增强决策的可接受性。然而，无论是决策的理性化还是民主化，都需要通过一定的程序展开，未经合理程序，既不可能产生长期可靠的理性决策，也不可能产生吸纳民意并具有较高可接受性的民主决策。长期以来，我国行政管理体制在理性化与民主化方面存在较大欠缺，决策的科学性严重不足，这与行政程序建设的滞后之间存在着重要的关联。为此，无论是行政实务界，还是行政法学界，加强行政程序建设，推进行政程序立法，已经成为一种关于公共行政的“共识”。2008年4月9日通过、2008年10月1日实施的《湖南省行政程序规定》（以下称《规定》）在这方面做出了第一步系统性的探索，率先以地方立法的形式勾画了未来行政程序的规范蓝图——立法者在这个蓝图上点缀了政府部门和学界关于公共行政的诸多理想，将行政决策的理性化与民主化的目标落实到一个个具体的程序类型及其规定之中。这次行政程序立法本身就体现了《规定》的基本精神：行政公开、公众参与、专家论证、合理考虑。从草案的酝酿到产生，从2008年2月18日草案公布征求意见到2008年4月9日由省政府常务会议通过，专家与公众的知识在这个《规定》本身的决策过程中得到了合理的吸纳与反映。这是一种指向理性行政的行政民主模式，它的基本精神产生了《规定本身》以及在《规定》规划下的公共行政的新图景。可见，从精神理解到制度实践上，《规定》很好地体现了十七大报告关于决策科学化的目标内涵。
《规定》共十章178条，各章依次为：第一章，总则；第二章，行政程序中的主体；第三章，行政决策程序；第四章，行政执法程序；第五章，特别行为程序；第六章，行政听证；第七章，行政公开；第八章，行政监督；第九章，责任追究；第十章，附则。尽管只是地方性立法，但《规定》的精密程度令笔者在评论时感到暗暗吃惊。是的，从具体的条文规定来看，行政程序的规范化程度得到了大大提升，行政公开度和公众参与度在全国的行政立法体系中也是遥遥领先的。这是一个开明的省政府与一个饱含智识的行政法学界的一次成功合作。
然而，也许说好话还显得有些早。首先，该《规定》尚未生效，从现在开始到10月1日生效时止，湖南省的整个行政系统为新法所作的准备工作的程度将直接决定新法的命运与外部影响；其次，由于只是地方性立法，而且是以政府规章的形式规定，因此对于和司法程序的衔接难以做出突破，而缺乏司法审查的行政程序无论如何先进，都可能最终“流于形式”；再次，整个立法的“学者意气”稍微嫌重，专注于技术层面的行政程序立法，对于行政与立法、行政与司法的宏观结构的把握可能还不充分，以及对通过行政程序改革推动中国政治体制改革的期望过高。
