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4．对行政裁量的社会统制社会统制一般包括两支重要的力量：一支是以权利抗衡权力；另一支是以舆论监督权力。在现代民主政治国家，有必要使选举权和监督权制度化和程序化，建立公民参与政治和抗衡权力的基础，以确保行政裁量权的正确行使。建立和完善参与型行政的理念和制度，对于监督和制约行政裁量权的正确行使，具有非常重要的作用。所谓参与型行政，亦称互动型行政，是指行政机关及其他组织在行使国家行政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行的过程，充分尊重私人的自主性和创造性，承认私人在行政管理中的一定程度的主体性，明确私人参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商和对话行政的程序和制度。[50]作为社会统制的一支重要力量，新闻媒体在现代国家中的独特地位和作用，为越来越多的人所关注和重视。虽然新闻媒体等舆论监督具有手段上的间接性和效力上的非强制性等特点，但是，这并不影响其对行政裁量权的统制作用。由于现代国家的大众社会化，尤其是现代社会的高度信息化，使得新闻媒体在监督和制约行政权力方面具有其他力量无法相比的巨大作用。当然，舆论监督本身也必须受到公众的监督。舆论监督和监督舆论都需要尽快纳入法治轨道，依法加以保障、引导和规范，真正形成制度化和法律化的社会监督机制。
五、一个持久的研究课题
多少年来，一方面人们总是执着地、千方百计地为行政裁量权设定严格的统制机制，另一方面则是行政裁量权有增无减，且呈现出继续膨胀和扩张之势。新制度经济学认为，各种制度安排是相互联系的，某一特定制度安排的变革，将引起其它相关制度安排的不均衡；反之，如果其它相关制度安排变革的过程过于迟缓，或与该特定制度安排不兼容，那么该制度安排的变革就会受阻、变形甚至完全失败。现代国家需要行政裁量，建设法治国家又必须对行政裁量权进行统制。在这里，各种相关制度交互作用，任何的正式制度或者非正式制度的变革，都需要格外注意其他制度的协调或者调整的问题。对行政裁量权进行统制是必要的，但是，必须注重与其他各种机制的协调和调整，以形成高于单纯的政策行政的制度合力。无论哪种统制形式，都不应该是扼杀行政裁量权，而应该是有利于行政裁量权在法治行政原则下正常运作，为现代国家实现其历史使命提供较为充足的行为方式、方法或者形态。有正式制度，就有非正式制度；有原则，就有例外。正式制度和原则的设定必须考虑兼容非正式制度和例外情形，这正是行政裁量的生命力之所在。因此，将行政裁量权的存在、运作乃至统制问题一并纳入法治行政原则之中，有利于丰富法治行政原则的内容，完善法治行政原则的架构，也有助于合理配置权力，提高现代国家实现政府职能的效率和水准。
【注释】作者简介：杨建顺，现任中国人民大学法学院教授、博士生导师。
例如，毛光烈：《试论行政合理性原则对行政自由裁量权的控制》，《汕头大学学报？人文科学版》1999年第1期；刘岸新：《论控制行政自由裁量权的标准》，《人民法院报》2000年1月20日；陈丽芳：《论行政程序对行政自由裁量权的控制》，《河北法学》2000年第4期；张明新、谢丽琴：《论自由裁量权膨胀条件下的“行政合理性”原则——兼论行政合理性原则在现代行政法中之地位》，《南京社会科学》2000年第7期；沈阳市工商局于1999年6月1日起在全市系统内正式施行《沈阳市工商行政管理局行政处罚自由裁量权施行办法(试行)》，其目的在于要从制度上对行政处罚自由裁量进行规范，提高全市工商系统的执法水平等等。由于篇幅限制，在此恕不一一列举，从所举数例便可见其使用的广泛性。
参见王健刚：《从源头上加强政风建设的系统性、规范性思考》，中国行政管理学会2002年会暨“政风建设”研讨会论文，第5页，第7页。值得关注的是，该论者的观点同时也反映了现代行政管理中的一个非常重要的视角，那就是高度专门性的政策制定和决策事项等的定夺，应该充分尊重和听取专家的意见，发挥专家的作用。关于这一点，将在后文中探讨裁量问题时涉及。
例如，“法治之光—中国法律服务网”(沈阳市法律信息中心制作维护)上有一篇题为《什么是行政自由裁量权？》的短文。该文在确认“行政自由裁量权是行政机关一项很重要的权力”，“行政自由裁量权与行政羁束裁量权相对应，指的是行政机关在法律规定的范围、方式或数额方面享有一定的选择权力。行政机关在其享有‘自由’裁量幅度内有一定选择权，并根据这一权力作出行政行为”的基础上，指出：“从我国法律规定的情况看，行政自由裁量行为有如下三种情形：(1)法律规定的幅度比较明确具体，这种情形给行政机关所留下的选择余地较小。(2)法律只规定了罚则，却没有规定处罚幅度，这就要求行政机关要根据案件具体情况作出选择性处理。很显然，这种情况下行政机关的自由裁量权较大。(3)法律仅规定，某种行为要予以处罚，但罚则和幅度均未作出规定，这种情形下自由裁量权几乎不受限制。”这种观点比较具有代表性，可以说反映了目前中国学界对“行政裁量权”和“行政自由裁量权”混淆使用的情况。其前面的确认是正确的，而后面的进一步说明则混淆了羁束行为、羁束裁量行为和自由裁量行为。并且，其最后阐述的所谓“自由裁量权几乎不受限制”的观点也是值得商榷的。关于这一点，本文将在后面详细论述。
参见威廉？韦德，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第四编“自由裁量权”。
同上书，第63页以下。
同上书，第70页以下。
王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第545页。
同上书，第614页。
哈特穆特？毛雷尔，高家伟译：《行政法总论》，法律出版社2000年版，第124页。这种表述是在“第七章裁量和不确定的法律概念”框架中展开的。
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