三、行政裁量的普遍性与必要性
(一)行政裁量的普遍性
从世界范围来看，随着社会发展的专业化、技术化以及社会关系的复杂化和价值多元化，在各国的政治生活中，行政权的强化和扩张已经成为最具共性的发展趋势之一。行政权的扩张，在很大程度上也意味着行政裁量权的扩张，使得行政裁量具有了非常显著的普遍性。如前所述，行政裁量广泛存在于行政管理的各个领域。在过去的研究中，人们往往只是着眼于具体行政行为层面的自由裁量，而没有从行政过程论的角度全面把握行政裁量的存在形态。简而言之，行政裁量不仅存在于具体行政行为之中，而且存在于抽象行政行为之中；不仅存在于实体性权力之中，而且存在于程序性权力之中；不仅存在于要件选择阶段，而且存在于效果选择阶段。在这里，我们可以将视角集中于行政机关判断过程论来窥视行政裁量的普遍性。在现代国家，一般说来，行政机关的判断过程可以分为如下几个阶段：1 事实认定；2 要件认定，即对事实认定的构成要件适用；3 程序的选择；4 行为的选择，即是否作出行为，若作出行为的话应该作出什么行为的选择；5时间的选择，即何时作出行为。一般说来，事实认定阶段具有极强的羁束性，因而成为法院审查的对象。不过，事实认定阶段依然存在行政裁量，如前所述，在许多情况下，“原子力委员会及原子炉安全专门审查委员会”之类的专业组织或者人员的存在具有重大的意义。对要件认定承认裁量的观点，称为要件裁量说。要件裁量只限于法律规范仅规定了行政的终局目的这种程度的要件，或者法律上根本没有规定任何要件的情况下才得以承认。换言之，由于现代国家的议会立法往往呈现出所谓“框架立法”的倾向，因而，要件裁量几乎遍布行政的所有领域。关于程序的选择，虽然随着各国行政程序法典化而逐步缩小了行政主体裁量判断的余地，但是法律规范的抽象性、相对机械性以及概念表述上难以克服的不确定性等局限，决定了有时也不得不承认行政主体的裁量。例如，有关是否启动程序的问题，法律明确规定的居多，但是，由于主客观多方面的原因，也不能完全排除行政主体的裁量。尤其是在所谓抽象行政行为层次，是否启动有关立法程序，往往具有较多的立法政策色彩，因而其裁量性更为鲜明。从主观方面来看，无视程序的观念可能导致程序的不启动或者不及时启动；重视效率，革除繁文缛节的创新也可能简化甚至省略相关程序。这里都体现了行政主体的裁量权。再如，有关不同程序的选择以及如何执行程序的问题，亦存在较大的行政裁量空间。此外，有关应急性原则理应蕴涵着承认行政主体选择程序的裁量的内容。当然，与其他阶段的裁量相比，行政主体对程序的选择判断余地较小，并且呈现出逐渐缩小的倾向。但是可以肯定的是，无论行政程序法制多么发达和完善，都不能彻底否认行政主体对程序的选择。换言之，行政裁量依然将存在于程序选择阶段。对行为的选择承认裁量，则是效果裁量说。正如“美浓部三原则”所提示的那样，[22]效果裁量说认为，不能对侵害国民的权利，命令国民负担，或者制约国民自由的行为承认(自由)裁量，相反，对于为国民设定新的权利等提供利益的行为，或者直接与国民的权利义务无关的行为，原则上承认(自由)裁量。这里的裁量既有自由裁量，也有羁束裁量。具体说来，当法律规范只规定明确的范围和幅度，由行政机关依据实际情况做出最佳选择时，即承认了羁束裁量；当虽有法律规范的规定，但没有明确规定范围和幅度，或者规定内容过分简单，允许行政机关依据其职权范围，在不违反
宪法、法律的前提下做出适当处理时，即承认了自由裁量。如果说在抽象行政行为层面对程序的启动、时间的把握方面具有较大的裁量余地的话，那么，抽象行政行为层面对行为内容的裁量性更为突出，自由裁量的色彩更为浓厚，这主要是由现代国家议会框架立法和对行政部门实行广泛的授权立法所决定的。因此，对于这部分的裁量权进行监控，除了强调事后审查机制的完善外，更重要的是注重事前参与机制的完善。[23]此外，在紧急情况下，允许行政机关为保护公共利益或者其他私人利益，依据职权进行适当处理，则是兼具羁束裁量和自由裁量两重属性的裁量。对于时间的选择，和程序的选择问题相类似，法律规范的逐渐完善将相应缩小行政主体对时间的选择空间，但是，法律规范自身的局限性以及运作过程中的诸多因素，决定了法律规范往往不得不承认行政主体在时间方面的裁量。例如，对特定的行政主体制定法规、规章和其它具有一定的普遍约束力的规范性文件，有关法律授权往往并不加以时间上的限制。[24]总之，在现代国家，无论羁束裁量还是自由裁量，亦无论是要件裁量还是效果裁量，都是行政实践中广泛存在、并在司法实践中逐渐得以承认的行为方式、方法或者形态。这是因为，以法律来拘束所有行政活动，其本身是很困难的，并且越来越困难，甚至是根本不可能的。假设制定了严格羁束性的相关法律，那么，它不仅不能达到预期的目的，而且还具有导致行政僵硬化的危险。由此可见，裁量统制的问题更加重要了。不能否认的是，无论从要件的认定上探讨是否存在裁量的余地，还是在其要件得以满足的情况下探讨是否存在不作出处理决定(或者作出拒绝处理决定)的裁量余地等问题，对于裁量统制来说，都具有重要的实践指导价值和理论意义。
(二)行政裁量的必要性
现代国家要求尽可能多且尽可能广泛的行政裁量权。[25]这种需求本身说明了行政裁量的存在有其自身的合理性。简而言之，行政裁量的存在之所以必要，归因于立法者认知能力的局限、不确定概念的表述、固定规范与流动现实的矛盾以及执行人员的个人原因等，具体说来，可以从如下几个方面来理解：[26]
1.法律规范的不完备性决定了行政裁量的必要。一方面，作为人们的行为规则的法律规范其自身难免存在局限，另一方面，人们对现存的法律规范的认识也难免存在差异。从法律规范自身的局限性和渐进性层面来看，由于历史发展的局限性和阶段性，决定了生活在一定历史环境中的立法者的知识和技能难免具有一定的局限性，使其无法预见未来社会可能会发生的所有情况，这就使法律规范不能完备无遗，不能规定一切细节，把所有问题都包括进去。因而其制定出来的法律一般难免具有滞后性或者脱离现实。因此，行政裁量的合理性主要体现在其具有自然法则的坚实基础，合乎人的理性发展要求，符合现代国家行政权运作的基本规律。
