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我国行政法学界关于行政规划的理论研究现状分析

  我国台湾地区对行政规划的研究起步时间也比较晚。著名学者吴信华指出:“自90年代起方有较为体系的研究,相较于起步较早、学界讨论亦较深入的其他行政法学上的热门课题,如行政处分、行政命令 (法规命令及行政规则)与行政契约等,行政计划无疑是一个较新兴的课题。”[12](P537)教科书或著作中有关行政规划的阐释都相对比较简略(11),也存在少量的期刊论文(12),近年来也有行政法领域的研究生以此为课题进行研究,形成三篇硕士论文(13)。由于在我国台湾地区出现了少量的诉讼案例,有些内容的研究相较于大陆有所增多,如行政规划的法律性质和诉讼的范围等。但是从总体上讲,存在着与大陆基本相同的问题,即理论研究的结构不尽合理、研究内容不够深入与厚重等。
  (二)行政规划理论研究自身体系的不完善
  在行政法学体系内部,与其他行政行为相比,行政规划研究起步晚,受到的关注较少。“相较于起步较早、学界讨论亦较深入的其他行政法学上的热门课题,如行政处分、行政命令(法规命令及行政规则)与行政契约等,行政计划无疑是一个比较新兴的课题。”[13]与有关研究较多的国家相比,如德国、日本等,差距就更为明显。德国、日本等国家对行政规划的研究起步较早,而且在实践中有关于行政规划的判例形成,实务和理论的互动,大大拓展了研究领域的广度与深度。我国目前关于行政规划的理论研究,很多内容是从德国和日本引进的。
  总体上讲,我国对于行政规划的理论研究在广度和深度上都不足,表现在以下四个方面。
  1.比较起来,对行政规划的范畴研究较多,对其法律性质研究不足,无法在行政法上将其准确定位。可能出于对过去计划经济时代那种计划的疑虑,目前国内对于行政规划的研究,关注点更多集中于范畴研究,如定义、分类、功能等,对于行政规划的法律性质则未进行深入研究。原因有:一是我国目前没有直接针对行政规划行为的判例,使理论研究暂时没有着力点;二是由于行政规划中,有的表现出抽象性,有的表现出具体性,按现有行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为的理论框架,难以将其吸纳。但是关于行政规划的法律性质的探讨,对判断其法律效果或救济,以及建立其理论体系,使其与其他行政行为紧密结合,有其重要性,是不能避开的课题。目前对于行政规划的性质,理论上有单一性质说和非单一性质说的争论,有待于在理论上加以厘清。在德国、日本和我国台湾地区,每当出现关于行政规划法律性质的判例,都能引起理论上的研究高潮,与我国大陆学界对行政规划的研究比较冷清形成鲜明对照。
  2.比较起来,行政规划程序研究成果较多,行政规划实体法律关系研究成果较少。对于行政规划的法律控制,主要包括程序控制和实体法控制,由于规划本身的特殊性,行政机关享有广泛的自由决定空间,因此对其控制更多表现为程序控制;但是,这并不意味着可以忽视实体法律的控制。对于行政规划的实体法控制主要包括组织法上的授权和作用法上的规定。实体法的依据往往是行政规划正当性的最基础依据,但是立法机关基于规划特点的考虑,在立法时往往有很大的原则性和模糊性。因此如何确定有关的标准、界限等,都是值得深入研究的课题。
  3.比较起来,对一般行政裁量研究较多,对规划裁量及其内部结构研究较少。规划裁量与行政裁量、判断余地相比较,是一个有着独立个性的概念。因为行政规划具有目的纲领式,而非条件式的法规形态,人们所熟悉的行政裁量和判断余地就不完全适用于行政规划法的领域,因此行政法学就以规划裁量来描述行政机关的“规划形成自由”。规划裁量尚属人们感到陌生的概念,学界对之研究较少,例如规划裁量的独特个性、宪政界限、规范限制、作为其核心规制的衡量原则等,都缺乏必要研究。
  4.比较起来,对于行政规划的争议解决,行政调处和司法审查的研究都很少,司法审查机制研究尤为滞后。这包括两方面的问题:一是司法审查的可能,也即能否审查;二是司法审查的范围,也即哪些能够审查;三是司法审查的强度,也即可以审查到什么程度。行政权和司法权的界限是一个古老的课题,与其他行政行为相比,行政规划在面临着这一问题时,有着更为独特的内容,如抽象性的行政规划能否接受审查,对于规划裁量应该审查到什么程度等,都有必要从理论上加以澄清。


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