工业化与城市化本质上就是要缩小城乡差距，促进城乡统筹发展。因此，农村土地制度改革应立足于改变城乡二元经济结构，促进城乡协调发展这一宏大的目标。笔者认为，实现这一目标的土地制度改革的进路有两条：一是农村土地承包经营权流转机制创新，这反映了农村剩余劳动力转移后土地经营规模化、产业化，实现规模效益的需求；二是集体非农建设用地流转制度的创新，这反映了农民希望以土地参与工业化和城市化过程并能够分享其中利益的诉求。
众所周知，土地承包经营权在《
农村土地承包法》出台之前不能进入市场交易，土地承包经营权的流转更多是农民的自发行为，处于一种无法可依的状态。1994年《土地承包法》的出台改变了这种绝对禁止流通的格局。该法确立了土地承包经营权的流转制度和保护机制，实现了对农用地法律制度的重大完善，在尊重土地资源利用的公平性的同时，对土地资源利用的效率也给予了相应的重视。[3]土地承包经营权的流动原本应是多方位的，但现行法律考虑到实际操作与农民的生活保障问题，只承认“四荒”土地承包经营权的抵押，将耕地承包经营权排除在抵押权的客体范围之外。《
物权法》的出台并未改变这一立法格局。笔者认为这一规定在工业化、城市化的背景下已显得不合事宜。工业化、城市化步伐的加快，产生了农业的产业化、规模化的强烈需求。无论是实现适度规模经济，发挥土地规模效应，还是发展农村非农产业，扩大农民收入来源渠道都需要获取资金。现行法律制度设计使得承包经营权人无权向非社区的金融机构通过耕地抵押获得融资，抑制了农地的价值担保功能，导致缺乏资金支持的农村经济发展缺乏后劲，农民生活条件改善的期盼再次落空。有鉴于此，我们认为应进一步完善农用地的流转法律制度，开放农村土地市场，赋予农民更多的土地权利，将耕地承包经营权纳入抵押权的客体，通过充分发挥耕地承包权的资金融通功能，显化农村土地的资产价值，以解决资金短缺的困境，促进农业现代化和产业化以及非农产业的发展，进而增加农民的生产性土地收益。
承认耕地承包经营权的抵押是否会导致大量耕地非农用化，进而影响农村建设的统一规划，危及耕地资源的保护，甚至造成生态环境的破坏？笔者认为在耕地上设立抵押权并不会必然与耕地保护制度相悖，解决这一问题的基本思路是完善和强化耕地保护制度、土地利用规划制度、土地用途管制等相关制度。
随着城市化、工业化进程的推进和农村非农产业的迅速成长，农村建设用地需求量日益增加，土地等生产要素的商品属性和资产属性日益彰显，并不断从农业向非农业用途急剧转移，造成了耕地资源的大量流失和土地质量的严重退化。与此同时，我国现有存量建设用地未能得到充分利用，特别是农村集体建设用地数量巨大但利用效率不高。毋庸置疑，城市化的快速发展和农村非农产业的迅速成长使得集体建设用地使用权进入市场参与经济活动已成为必然。集体建设用地的流转无疑具有积极的意义。首先，有利于减少建设用地的增量，优化土地资源配置，从而降低占用耕地的经济驱动，促进经济社会的可持续发展。其次，能为农村经济的发展积累资金，优化集体土地资产的分配，保护农村集体组织和农民利益，进一步缩小城乡差距，使农村和农民以土地参与工业化和城市化过程，并分享利益。虽然农村集体土地有着进入更广泛流转领域的强烈利益冲动和迫切需求，但是立法还停留在最初的否定和限制阶段。我国《
土地管理法》规定，农村建设用地的范围包括村民住宅用地、乡（镇）村公共设施和公益设施用地、乡镇企业用地。除此之外，其他建设项目需要使用农村土地的，必须先由国家征收，再由国家进行土地使用权的出让。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《
物权法》第
151条规定，以集体所有的土地作为建设用地的，仍然应当依照《
土地管理法》等法律规定办理。立法对农村集体建设用地使用权流转的限制使得正常的市场机制很难在农村集体建设用地的配制中发挥作用。事实上，立法的限制并没有阻碍集体土地商品化的趋势。工业化水平的快速递增和城市化规模的急剧扩张使得集体建设用地使用权的流转在广大农村已是十分普遍的现象，且流转规模不断扩大，一个庞大的隐性市场正在悄然形成。集体建设用地使用权的隐性流转带来的负面效应已不容忽视。例如，土地利用总体规划和城市规划屡遭破坏，建设用地供应总量难以得到有效控制，耕地资源的保护受到冲击，耕地占补平衡难以实现等等。
实践表明，限制甚至禁止集体建设用地使用权流转的现行法律制度是以计划经济体制下农村土地的静态管理模式为背景，以城乡二元经济结构为基础而制定的，并未体现工业化与城市化发展所应有的城乡文明融合的内涵，其建立的经济基础与城乡统筹的理念根本相悖。可见，现行立法对集体建设用地使用权交易的限制性规定已经阻滞了社会经济的发展，亟需改革。承认集体建设用地使用权直接入市流转，是保障农民分享城市化过程中产生的土地级差收益的要求，也是逐步改变城乡土地二元体制的根本途径。
