2.3.3税收优惠制度目标的“虚置化”
税收优惠的调控作用缺乏有效的评价和纠正机制。税收优惠制度不同于一般性税收制度，更迥异于传统民法和
刑法的实现。后者的法律制度规范有明确具体的法律权利（力）、义务，有很强的可操作性；并且一般不需要关注法的实现效果，只要既定法律完全落实了就行。而税收优惠制度作为宏观调控法律制度的重要组成部分之一，其本身往往具有明确调控目标，相关的法律制度也主要是围绕制度目标和框架而设计的，至于更为大量的具体内容则没有在法律中做出明确规定，而是下放给行政法规、尤其是行政规章，以及地方法规或政府规章等规范性文件。所以，税收优惠制度的实现，更重要的是制度目标的实现，而不是具体税收优惠权利、义务的落实。相应地，税收优惠的法治化，我们更应该关注税收优惠制度目标的实现。当然，制度目标往往是宏观的、抽象的。即便对这些宏观、抽象的目标，其实现也并非完全“不可捉摸”。相反，有必要且完全有可能通过量化的途径或手段来对其作出整体、全面、客观、科学的评价。缺乏量化指标的评价，制度目标的实现才是“空洞的”，才是违反了法治所追求的“稳定性”。考察和比较各国的税收优惠实践不难发现，能够量化并评价税收优惠制度目标实现与否的制度，就是税式支出预算管理制度。
实际上，我们可以把税收优惠法治化的前两个“困境”，看作是第三个“困境”的原因，从而把讨论的注意力集中到“税收优惠制度目标的科学评价机制”上。因为税收优惠的调控功能，
企业所得税法不可能对税收优惠制度的所有内容加以规则化，概括性和原则性不可避免，这样做既实现了税收法定主义的约束功能，保障了税收优惠制度的统一性和权威性；另一方面又能使国家能够利用税收优惠制度对社会经济进行相机调整，发挥税收优惠制度固有的调控功能，实现特定宏观经济目标或社会目标。同样道理，税收优惠的政府主导性和国家行政机关的自由裁量权也是为了保障税收优惠制度本身功能的切实发挥，维护税收优惠制的灵活性，以适应纷繁复杂的社会经济现实。所以，税收优惠制度的实现，关键是税收优惠目标的实现；税收优惠的法治化也要关注税收优惠制度目标的实现有否；而对税收优惠制度的实施效果的客观评价也成了税收优惠法治化的重要环节之一。
