实行水的流域管理是世界各国的普遍做法[13]。流域是自然形成的，而行政区域却是因为政治的或者社会管理的需要而划分的，流域通常被人为分割为若干个行政区划，而在这些被分割的区域内部又有若干个管理水资源事务的部门，它们似乎分工明确，责任分明，但实际上在这些被分割的行政区划内部以及各部门间所进行的与水资源开发利用有关的决策与行动，往往缺乏流域生态系统的综合考虑，各自为政、以邻为壑、权力竞争严重，导致一场又一场公地的悲剧的发生。我国对于流域问题在很长时期并未引起重视，直到上个世纪90年代中期，淮河的全流域污染、黄河的持续断流等严重的水问题敲响了警钟，中国付出了巨大的代价后终于认识到水资源管理的流域特性不可忽视，自然生态系统的法则不以人的意志为转移，更不会因为政治原因而改变。针对区域管理体制的弊端，1992年、1997年全国人大《
水法》执行情况检查组在向全国人大常委会的汇报中明确提出了修改建议，认为“鉴于我国水资源的严峻形势，必须尽快改变水资源分割管理体制，实行统一管理；水资源只宜统一管理和分级管理，不宜分部门管理，这是强化国家对水资源实行权属管理的根本保证。”2002年修订的《
水法》确立了中国的流域管理体制。
《水污染防治法》同样面临着流域管理与区域管理的冲突问题，理应按照全国人大常委会的建议，确定流域水污染防治的管理体制，明确流域水污染防治的监督管理职责，建立流域水污染防治的制度。
四、改变“事后控制、政府命令”的管理方式
《
水污染防治法（修订草案）》的制度体系中，有关公民权利的内容只有三个条款，即第
7条第二款：“因水污染危害受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。”第16条第四款：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”第85条第1款：“水污染赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工处理；当事人对处理决定不服的，可以就该纠纷向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。[14]”其余都是命令式的管理制度安排。这样的立法思路已经一再被现实所否定[15]，太湖、滇池等湖泊都有类似的专门立法，滇池污染治理已经投入四十亿，但水质仍每况愈下；太湖的蓝藻并没有因为有了政府监管而停止暴发，水污染纠纷也没有因为法律的禁止性规定而减少。为了改变命令式管理的不足，我们积极学习国外的多元化管理方式，包括国家环保总局在内的各有关部门也在法律之外采取了多种的管理手段与措施来弥补命令式监管的不足，如鼓励公众参与、建立流域生态补偿机制、鼓励水环境容量使用权交易等等，有的还专门制定了行政规章。此次
《水污染防治法》的修订，是一个极好的吸取教训、总结经验的机会，毕竟在中国立法资源十分稀缺，启动一次法律的修改非常不容易。但遗憾的是，《
水污染防治法（修订草案）》连一些已有的经验教训也没有充分的总结。
在世界范围内，环境管理是一种公共事务管理的理解应该没有问题，公共管理不能等同于行政管理也是基本共识。在今天的中国，落实科学发展观，构建和谐社会也是一种必然的选择。且不论国际社会有多少管理革命、管理创新的理论值得我们学习，国外有多少环境管理的多元化方式值得我们借鉴。仅从构建和谐社会本身的要求来看，和谐理念下的水污染防治制度体系不应该也不可能是单一的行政命令式的管理。
我们知道，
《水污染防治法》的调整对象是人，要控制的是人为因素造成的水污染，因此法律也必须以对人的行为的控制为着眼点，而对人的行为控制在法律上虽然都表现为权利义务规范，但却有激励与限制两种机制。相对而言，激励是一种发挥内部动力的利益机制，限制是一种外在的强迫被动机制。水污染尽管是人为原因造成的，但在大多数情况下却也是人类生存所必须的利用环境的一种手段。及时、方便的获得足量、卫生的生活用水是维护生命健康的基本条件，也是人的生存权利，国家当然应该对这一权利加以宣示并进行保护。当然，因为水具有公共性，不可能完全靠私人权利的赋予来解决水资源的合理配置与污染防治问题。但水的公共性与个人的需要之间并不是绝对排斥，反而是相互融合的。这就需要法律合理的协调水的私人属性与公共属性之间所呈现的利益关系，平衡它们的合理需求。因此，在水污染防治立法中，仅仅建立一种机制必然会出现偏差。实践也反复证明，平衡好环境保护中的“权力——权利”，是
环境保护法有效实施的前提与基础。
