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通过村民自治的国家治理

除了前面提到的文章,还有《规范理财 强化监督》,《人民日报》2000年8月15日;《天津党风廉政建设反腐败工作成效喜人》,《天津日报》2000年8月17日(该报导把村财乡管作为反腐倡廉的有效措施);贺广华《村财为何交乡管?》,《人民日报》2002年7月28日(评论者称海南澄迈的做法为“村财管理的可喜探索”) 。
中央文件主要是针对农村宅基地、“五荒”地有偿使用规定的。例如,1990年1月3日《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》就认可了农村宅基地使用费村有乡管制度;1994年7月8日水利部《拍卖(未治理小流域)使用权,加快水土流失防治管理办法(试行)》也规定,拍卖“五荒”(荒山、荒坡、荒沟、荒滩、荒水,统称未治理小流域)所得归土地所有者,村级小流域治理开发专项基金实行村有乡管县监督。
例如,据河北省农业厅统计,全省50%以上的村实行了集体资金村有乡管制度。参见赵士锋、高山峰、徐绍义《关于河北省农村财务管理状况的调查》,《中国农村经济》1998年第5期。
《乡镇论坛》1998年发表的一系列文章对“村有乡管”表示忧虑。参见詹成付《推行“村财乡管”要慎重》,《乡镇论坛》1998年第1期;林生钟《“村财乡管”别给我们上枷锁》,《乡镇论坛》1998年第3期;郭道璋《村财乡管旧创未愈痛犹新》,《乡镇论坛》1998年第4期;浙江省宁波市民政局《推行“村账镇代理”弊多利少》,《乡镇论坛》1998年第6期。也有人指出“村有乡管”不符合《村委会组织法》中关于村民自我管理的规定。参见杜渺《村民委员会面临的困惑探析》,《人大研究》1999年第6期;石树仁《村财乡管不合理不也合法》,《中国社会报》2001年12月1日。
最权威的批评声音来自素来力主推进村民自治的全国人大常委会。2001年8月,全国人大内务司法委员会主任侯宗宾在全国人大常委会上报告检查村委会组织法实施情况,涉及全面推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督方面所“存在一些不容忽视的问题”时,指出:“有的地方实行村财乡管,会计统一在乡镇办公,村民的经费开支要经乡镇政府同意,使村民失去了管理和监督村财的权利。有的地方还把村委会成员享受村里误工补贴标准的决定权,集中到乡镇政府,削弱了村级民主监督的权利。”参见《侯宗宾:要积极推进村民自治健康有序发展》,新华社北京2001年8月29日电,中国人大新闻http://www.npcnews.com.cn/gb/special/class000000022/1/hwz170295.htm。侯宗宾的话一定程度上代表了最高权力机关的态度。但与那些积极推行“村财乡管”的地方政府和媒体的热情相比,侯宗宾的话有些轻描淡写、举重若轻,而且人大执法检查后似乎也没有相应的举动。与那些批评“村财乡管”的文章一样,这微弱的声音完全被淹没在对“村财乡管”的赞扬之中。
中共中央1990年《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》(1990年中发19号文件),明确提出加强以党组织为核心的村级组织建设,同时规定,村民委员会是在党的领导下,在国家规定的范围内,村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《中国共产党农村基层组织工作条例》第二条规定:“乡镇党的委员会(以下简称乡镇党委)和村党支部(含总支、党委,下同)是党在农村的基层组织,是党在农村全部工作和战斗力的基础,是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。”1994年《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》规定,农村基层“党支部要加强对村民委员会的领导,支持村民委员会依法开展工作。村民委员会必须把自己置于党支部领导之下,积极主动地做好职责范围内的工作”。
参见王思斌:《共事依赖:乡-村干部关系的一种模式》,载《清华社会学评论》第1辑,鹭江出版社 2000 年。
参见孙立平、郭于华《“软硬兼施”:正式权力非正式运作的过程分析》,载《清华社会学评论》第1辑,鹭江出版社 2000 年。
张厚安分为行政命令性、控制影响性、影响性和无力性几种类型。参见前引张厚安、徐勇、项继权等:《中国农村村级治理――22个村的调查与比较》,75-77页。
见民政部关于报送《关于〈村委会组织法〉贯彻实施的基本情况》及其有关案例的函,民函(2001)60号。其中福建29件,山东12件,海南3件,新疆3件,吉林1件。选择这5个省、自治区,纯粹因为它们是全国人大常委会《村民委员会组织法》执法检查所选择的省份。这些材料未经调查确证,但从材料来源看(民政部接待村民信访、上访情况,以及省民政厅上报材料),竭力反映到高层机关的,往往有相当的冤屈和义愤,而民政部筛选这些案例作为上报材料,再次表明在他们眼里所反映的情况基本可信。
事情起因是,村党支部和镇党委、政府片面强调党领导一切,支部包办代替一切,以致新“村官”当选一年多,村里的财务、公章不交接,财务支出仍由支书一人说了算。镇党委、政府不但不解决“村官”们反映的问题,反而对村委会成员随意“诫免”甚至停职。《人民日报》也曾予以报道。参见崔士鑫:《“村官”为何要辞职——对山东57名村委会成员集体要求辞职事件的调查与思考》,《人民日报》2001年3月21日。
王晓旭:《对有关村委会选举的一百封上访信的分析》,《中国农村观察》2001年第1期,转引自《村民自治》http://www.chinarural.org/llyt/cmzz/2000/6/4.htm。
前引徐勇:《中国农村村民自治》,194页。
荣敬本、崔之元:《从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革》,中央编译出版社1998年,28页。
参见温铁军、朱守银《中国农村税费制度改革试验研究》,《思想的境界》http://64.23.9.81/000824/wentiejun.htm,或者《50人论坛》http://forum50.cei.gov.cn/newwork/newwork.htm。


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