与前述强化村委会义务的法律规定相比，乡镇政府对村委会实际上的控制更值得关注。农村改革后，乡镇对村级治理的影响方式主要有：行政干预，干部任职，财务监控，价值分配，支持协助，情感沟通。[42]其中人事和财务控制又是最根本的控制。
先说人事。村委会组织法只字未提政府对人事方面的干预，《
村民委员会组织法》甚至规定村民委员会的选举，由村民会议或者各村民小组推选产生村民的选举委员会主持。但乡镇政府普遍干预选举。从选举的时机、候选人的产生、对选举的监督、选举结果的宣布和任命，无不有政府的影响。[43]山东省莱阳市委1999年一个文件规定，村“两委”（村支部委员会和村委会）成员表现不佳（如不能按时完成上级党委政府下达的各项工作任务），予以“诫勉”。 [44]湖北省潜江市3年来，全市329位选举产生的村委会主任被乡镇组织撤换了187人（含免职、停职、降职、精减、改任他职等），村委会副主任和委员撤换了432人，而接替的村干部无一是经村民依法选举产生。[45]
再说财务。从法律上，村集体财产村有、村管、村用，乡镇政府无从插手。但近年来一种新的名堂――村有乡管――在各地兴起。一些地方村财务收支由乡镇政府审核，乃至直接管理，村干部的工资由乡镇政府确定数额，或者直接由政府发放。[46]“村有乡管”既作为保障村务公开和村官廉洁的典型经验加以介绍[47]，也被一些高层文件予以认可[48]。从媒体报导的频度看，“村财乡管”在全国具有很大普遍性。[49]它的潜在后果，除了可能侵占村民集体财产、扩大基层债务，还将导致村干部受乡镇政府更牢固的控制。[50]一些新闻报道和社会调查提到，乡镇政府对不听话的干部“扣工资”。这也只有在乡镇政府掌握了村级财务后才有可能做到。
这里特别要提到共产党基层组织的作用。1998年的《
村民委员会组织法》完善了村委会选举制度、强化了村民会议职权，但同时增加了共产党基层组织的“领导核心”地位的规定。这项规定是对《
中国共产党农村基层组织工作条例》等一系列文件的肯定。[51]实践中，不少村党支部“一元化”领导，党支部书记“当家”，村支书几乎包揽了村委会的全部工作，个别村的财务批核权也都由村支书统揽起来。村民们有什么事也不找村委会，而是找村支书。村委会成了“核心”之外的“外围”，行使村民自治组织的职权难以落实。一些文章把它归咎为“两委”关系没有理顺，但问题的要害可能在于乡镇干部倾向于通过党组织来影响、乃至控制村委会。
社会学学者注意到乡镇干部与村干部的“共事依赖”[52]，及其行使权力“软硬兼施”的手段[53]，或者指出乡镇干部与村民委员会“指导关系”的多种形式[54]，但就大部分地区看，从乡镇有能力控制村委会行为这一点上讲，仍属“领导－被领导”关系。
乡镇控制村委会的倾向导致了政府与村委会和农民关系的紧张。媒体报道的零星个案已经显示了这一点。下面我将根据民政部一份材料进一步予以分析。这份材料是民政部为配合全国人大常委会执法检查，于2001年5月向全国人大常委会呈送报告所附的案例摘要，共50件，涉及福建、山东、海南、新疆和吉林5省、自治区。[55]在50件案例中，涉及选举31件，涉及村务交接、村委会成员被“免职”等合法当选村委会履行职责受阻的15件，涉及村委会干部腐败的3件，涉及村民代表会议决议有效性问题1件。其中矛头明确地针对乡镇政府、党委或者乡镇领导干预的28件（包括非法干预选举15件，免除村委会成员职务7件，其它非法干预村委会履行职责的6件），针对村党支部或者党支部书记的14件（从地缘上明显集中在山东，占11件；从类型上，非法参与、干预选举的8件，阻挠合法当选的村委会履行职责的5件）。其中一个典型事例是，山东栖霞市4个镇57名“村官”因不满村党支部和镇党委、政府干预村委会行使职权，集体要求辞职。[56]上述材料表明，村民选举和当选村委会依法履行职责在当前村治中问题突出，远胜过村委会的腐败问题；而乡镇党委、政府和村党支部的非法干预，是村治中的突出矛盾。考虑到基层能够解决的问题一般不会反映到高层机关，所选案例确实存在“采样偏见”，未必准确代表村民自治过程中的全部问题。但反过来，高层机关所直接接触的往往是基层没能解决的，因而比较尖锐的和重大的问题。民政部筛选、上报的，可以想象也是着眼于这一目的。因此，它仍然反映村民自治遇到的最突出问题和最深层矛盾。
上述结论与河南省民政厅一位官员的分析结果也基本相符。他从河南省第三届村委会选举期间民政厅收到的大量上访信件中随机抽取100封进行统计，发现信访反映问题居前三位的分别是：选举没有按法定程序进行（31封），乡村政府对选举的违规“控制”（26封），不经选举就任命、撤换村委会成员（18封）。[57]如果把后两者相加，那么，矛头对着乡镇政府的就占了全部样本的44％。这还不包括选举等其它问题背后可能涉及乡镇政府。
与乡镇政府的关系反映了村委会制度的尴尬，也反映了国家治理中的危险处境。几年前，就有学者指出，“改革初期一度缓和的国家和农民关系再度趋于紧张。”[58]
五 村委会制度的未来
面对村级治理中出现的问题，一些学者提出保障和扩大村民自治权（包括实行乡级直接选举）作为对策。我相信这种主张在政治理念上的进步意义，并且在现实中将会取得一定收效。但我们也要看到，村委会制度植根于特定的经济、政治和行政制度当中，村民自治中的问题是当前中国社会各种问题在农村的集结。如果没有一系列的产权制度和政治、行政体制的改革，村委会制度的完善和村民自治的改善是无法单独实现的。中国村民委员会制度的发展将取决于未来经济和社会结构的变迁，及政府职能的转变。
令人深思的是，乡镇干部控制村委会所采取的许多行为是人所不欲的，也是背离中央政策和法律规定的，政府为什么仍要强加于人呢？问题的症结在于，在实行“政治承包责任制”[59]的行政体制中，“上面千根线，下面一根针”，乡镇政府作为我国最低一级政权建制承受着巨大压力。乡镇政府负有计划生育和保持社会稳定等方面的重大职责，还要领导和组织当地经济发展。地方的经济、社会发展事关乡镇官员的绩效评价，计划生育和社会治安更是“一票否决”。为了严格完成上述职能以及来自上级政府的层层任务，乡镇政府不得不时时保持对农村的动员能力，不得不在农村寻找自己忠实可靠的代理人，自然而然地把村委会看作自己的“腿”予以使唤。同时，乡镇政府维持自身庞大机构的生存和运转、实施义务教育等等，财政支出形成巨额黑洞，财政上严重依赖乡村经济组织，迫切需要保持自已在农村的财政汲取能力。实行承包责任制后，农民作为纳税主体数量多而且过度分散，政府征收农业税费的交易成本高到“史无前例”的程度。[60]如果没有村委会的协助，政府征收农业税费是不可想象的，没有村干部得力、至少是顺从的工作，是不可能完成的。前述莱阳“诫勉”事件显示，在现有政治和行政体制下，村委会组织法再“完善”，乡镇政府控制村委会的冲动不会遏止，村－镇的紧张关系不会消失。
