村规民约的内容，部分是村民自发决定的，特别是涉及公共财物的分配、对盗窃等行为的制裁，但政府的意志仍起着主导作用。不但地方政府提供范本，中央和地方的各种法律文件甚至直接指定某些内容列入村规民约。例如，《河南省殡葬管理办法》（1999年）要求“城乡基层组织应当把改革丧葬习俗纳入村民自治章程、村规民约或居民守则”。民政部一位领导在全国公安机关“打拐”专项斗争电话会议上，要求“要把禁止拐卖和收买被拐卖的妇女儿童纳入村规民约和居民公约之中，列为基层群众自治的重要内容”。[29]《广东省委、广东省人民政府关于进一步加强人口与计划生育工作的意见》（2001年）提出，村（居）委会要把计划生育的具体规定写进《村（居）民自治章程》和村规民约。自1999年至今，较大市以上地方政府的法律文件中，这类规定至少达到16个，内容涉及计划生育、承担费用和劳务、殡葬、环境卫生、林木保护、扫黄反赌禁毒、“除四害”和“门前三包”、无公害蔬菜等等。详见附表四。
自治章程、村规民约的内容，多是规定村民义务和处罚，其中纳粮交款、计划生育似乎是不可少的，有的简直就是一份处罚清单。在民政部1995年表彰的“全国模范村民委员会”之首湖南省临澧县合口镇白鹤村的村规民约上，我们可以看到如下内容：
“凡居住在本村的村民，除履行法律所规定的义务外，还必须履行本村以下义务：
1、按期如数完成国家的粮、油、棉等农产品的统派、定购任务；
3、按期如数完成各级政府和村民委员会下达的各项提留、债券认购；
4、在种、养的生产上，接受指令性、指导性计划安排；
6、积极参与福利事业建设的投工、投资……”[30]
在湖南另一个村庄，民政部1999年表彰的“全国村民自治模范县”的示范村，村民自治章程由县民政部门作为“政治任务”要求制定并提供草案，最后由村民代表草草通过。章程60个条文中，有关罚款的条款有24条，罚款数目小到10元、多达2000元。章程甚至规定，村委会对拖欠、抗交上交任务和统一集资款者“有权强制收缴”，对不服土地调整的村组采取“强制措施予以划拔”。[31]
当然，在政府要求下制定的大部分乡规民约，对村干部和村民而言，可能仅仅是写写说说，应付一番就完了，并不当真。前面讲的两个个案，我们都没有看到有关其实施状况的报告。在我老家、浙江天台县的一个村庄，墙上用红漆大字工整写上的《明堂村违反计划生育处罚办法》（对超生子女规定了高达3000元的罚款），从来就没有被实施过（虽然超生子女有过多起）；倒是村民自发制定的禁令，多次付诸执行。在四川省白石村，村干部从乡上领回来的村治手册，社会调查者看到时已经积满灰尘了。[32]
但是，如果政府愿意，村规民约仍然可以被用作行政管理手段，实施合法或者非法的行政处罚和强制措施。《辽宁省农民承担费用和劳务管理条例》（1999年）第38条规定，对无正当理由拒缴村提留、乡统筹费和不承担义务工和劳动积累工的，经反复教育仍不予改正的，可以依照村规民约的规定进行处理。浙江省苍南县林业局报告说：
在森林防火戒严期间，（各乡镇）集中全乡干部出车巡查于山边村口，做到见烟就查，见火就抓，并根据村规民约处以罚款。……括山乡在黄荣科书记带领下对违规用火拒不接受处理的坟墓依照村规民约予以强制拆除。[33]
在森林防火期内，在林区野外用火，完全可以依照法律予以处罚。[34]乡镇政府“根据村规民约处以罚款”，也许是因为这样更有说服力，但也不排除为超出法定的处罚幅度实施罚款提供借口。至于对违规用火拒不接受处理的坟墓予以强制拆除，连国家法律也没有规定，村规民约更是为政府非法的强制措施提供“依据”。
即使在那些基本上由村民自发制定的村规民约，仍然融贯着国家治理的精神，构成政府治理工程的一部分。我曾通过对一个村庄村民自治组织实施处罚的分析，说明依据村规民约实施的处罚，很大程度上成为政府职能在农村的延伸。[35]村规民约的贯彻执行离不开地方政府的认可或支持，背离政府意志的村规民约则很难得到实施。政府通过各种方式向村民暗示其对村规民约的支持。即使对于一些没有法律依据，甚至与法律直接抵触的村规民约，只要有利于当地治理需要的，政府仍然可能予以默许。有时，政府还可能放弃依照法律本应实施的行政处罚或者刑事追诉，换取村民对村民自治组织依据村规民约实施处罚的顺从。一旦遇到村民反抗，村民自治组织难以实施强制，政府还会直接出面，为村委会实施村规民约提供后盾。村规民约与国家法律一道，共同维护当地社会秩序，保障国家目标的实现。
四 乡镇对村的控制
村委会组织法规定乡与村的关系为“指导”与“协助”关系。依照这种设计，乡镇政府负有双重角色：一是指导、支持和帮助村委会；二是要求并获得村委会的协助。到底是村委会自愿接受指导、提供协助，还是乡镇政府要它干什么就干什么，法律条文含义不很确定。但有一点是明白的，立法者明确地排除了乡镇政府领导村委会的想法。在制定《
村民委员会组织法（试行）》时，彭真委员长就告诫：村民委员会“不是基层政权的’腿’”，不能把它“搞成一级政府”，也不能“给村民委员会头上压太多任务”。[36]
但社会调查发现，旨在增强村级组织独立性、保障村民自治的村委会组织法并没有根本改变乡、村关系。在乡村干部和村民的眼里，乡村就是“领导”与“被领导”的关系。湖南一位村干部说：“现在的乡与村同过去的公社与大队的关系并没有什么不同，村还是乡领导下工作，领导咋说，咋干！”[37]浙江一位乡镇书记明确地称“镇与村是领导与被领导的关系”，“对村级的三个组织，镇里都把它们作为村级具有行政职能的机构”。[38]四川白石的村干部也反映：“乡与村之间实际上是上下级关系，村委会要绝对服从乡政府。”[39]从乡村干部的行动里，也让人感觉村委会干部可以说是招之即来。有人对安徽省某镇进行调查时发现，1997年该镇41次党政干部会议，要求全体村干部或主要村干部参加的就有29次，其中涉及计划生育工作的23次，涉及纳粮交费的21次。[40]
事实上，村委会在很大程度上变为乡镇政府的“打工者”，变成管理村民的“二政府”，村民自治的“当家人”变为政府行政管理的“代理人”。[41]这种关系的改变在前述各地村委会组织法实施办法里隐约可见：“协助工作”强化为“完成任务”，“教育和推动村民履行法律规定的义务”被强化为“组织村民完成乡、民族乡、镇的人民政府依法布置的各项任务”。在一些部门立法中，也可见到村委会的职责被层层加码的趋势。例如，《
统计法》要求村委会“如实提供国家统计调查所需要的情况”，到了该法《实施细则》，变成由村民委员会指定专人负责行政村的统计工作，后者“在统计业务上受乡、镇统计员领导”。又如，《
消防法》规定村委会“开展群众性的消防工作，组织制定防火安全公约，进行消防安全检查”，乡镇人民政府予以指导和监督。公安部的《
消防监督检查规定》紧接着就把村委会作为公安行政管理的相对方：“公安派出所应当对村民委员会履行消防安全职责的情况进行消防监督检查。”连民政部也认可了这种职能强化的趋势。1990年民政部下发的《关于
在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，把“完成乡（镇）政府依法布置的各项国家任务”作为村民自治示范村的标准之一。《辽宁省实施＜村民委员会组织法＞办法》（2000年）还把“接受乡人民政府指导”定为村委会一项义务。
