作为一个社会组织，村委会被授权参与行政管理也许是正常的。但考虑到一旦法律设定村委会的职能，也意味着赋予它职责，并影响到村民的权利，那么，如此多的机关、如此轻易地设定村委会的职能，就令人吃惊了。不单法律、法规，连国务院部门（如公安部、中国人民银行）规章都可以设定村委会的职能――它的职责和权力！不单涉及行政法上的政府管理，还涉及在现代法律分类中基本属于民事领域的事务，如指定担任或者自行担任未成年人和精神病人的法定代理人、为申请小额信用贷款的村民提供证明等。在这个权力金字塔体系中，村委会作为一个“基层组织”，高高在上的中央国家机关谁都可以替它规定职责任务。对村委会来说，这些都属于必须履行的“上级的任务”。而且，似乎没有人会质疑这些规定的合法性。
具体而言，中央立法中村委会所涉事务，大体可以分为以下几类：
第一类是一些行政许可（审批）的事项，法律明确要求以村民委员会的证明、审核同意为必经程序，例如个体工商业开业登记、婚姻登记、收养登记、申请建房、申请爆破、确定五保对象等。从法律上，这类行为几乎全是依申请的行政行为，最终决定无一例外由行政机关作出。从行政法原理讲，村民当事人可以直接向行政机关申请，并由行政机关经调查后作出，而不必假手村委会。但上列法律强制性规定，以村委会的证明或者同意作为向行政机关提出申请的必须的前置程序，而不是向行政机关提出申请后行政机关调查事实的可能的协助。村委会在整个审批程序中的地位类似于行政机关的一个内部科室。国家机关在行使职能时，需要对行政相对人的情况提供担保；在立法者眼里，村委会是现成的、当然的担保者。这些工作都是人家“上门相求”，对村委会来说，不是什么太费劲的事，大部分情况下是管印章的干部盖个章就了事。对村干部来说，这种规定为他们提供了管理村民的权力和上下其手的空间，尤其是紧缺资源的分配，如生育指标、建房指标等。但这方面暴露出的纠纷相对较少；一旦涉讼，通常以行政机关而不是村委会为被告。[19]
上列之外的的法规基本可以归入第二类，它们通常笼统地规定村委会的义务，例如参与社会治安综合治理、开展群众性的消防工作、动员和组织本居住区的公民参加献血、协助组织扫除文盲工作等。以现代法的观点来看，后者似乎既没有赋予村委会法律上的权力，也不包含法律上的义务和渎职的法律责任。还有一些规定，表面上似乎是赋予村委会权力，如“有权对价格行为进行社会监督”，实际同样空洞无物。但是，这种规定本身仍然传达了立法者观念上对村委会的职能的认同和倚重。这种观念以及作为这种观念的固化的法律规定，象仪式一样强化村委会的政治地位。有这些笼而统之的规定，政府就可以堂而皇之地抓村委会“当差”。
上述中央立法还不能反映村委会职能的全貌。有趣的是，问题最大、最令人关注的“催粮收款、计划生育”这两项农村的“中心工作”，竟然没有在中央立法中出现[20]。实际上，村委会大量的任务和职权是由地方法规、规章设定的，甚至是地方法规、规章以下的规范性文件设定的。[21]在各地的计划生育立法中，对村委会的规定大体上可以分为以下方面：一是笼统地规定村委会“应当做好计划生育工作”，二是要求村委会设定专门机构或者专职人员，有些还规定工资待遇，三是申请生育指标必须先得到村委会的同意，四是流动人口生育管理等其它工作（详见附表三）。关于完成粮食定购、收取统筹提留这样的头等大事，在村委会组织法实施办法以外的各地地方性法规和规章中，很少有提到村委会的。[22] 而要求村委会组织缴纳，《青岛市对农林特产收入征收农业税的暂行办法》（1987年）则是我见到的唯一立法例。至于“刮宫流产、揭瓦拆房、强征硬夺”之类恣意妄为的事，在正式法律文件中更是见不到的，也是不允许的。
在阅读各地立法时，还可以见到地区间的差异。总的印象是，在上海、广东、浙江等经济发达地区，对村委会职能的“高压式”规定较少；而“完成国家下达的任务”或者“组织村民完成乡镇政府布置的工作”之类的语言，出现在江西、内蒙古、山东等经济相对落后的省份。这可能是由于在经济比较发达的东部地区，“催粮收款”的压力相对轻些，计划生育开展较早，已经过了“爬坡”阶段。这与现实当中经济落后地区上访较为频繁，村－民、村－镇关系较为紧张的现象恰是相映的。
另外，从时间上，一些村委会参与的管制措施往往是特殊时期的产物。在1984、1985年两年，国务院接连发布了5个涉及农民的管制性法规（见附表二序2－6），其中有些法规已经被明令废止，或者虽未明令废止但在今天已经失去实效。例如，国务院1984年的《关于
农村个体工商业的若干规定》已被1987年发布的《
城乡个体工商户管理暂行条例》代替（后者及其实施细则都不再要求申请人持村委会证明），2001年10月更国务院明令废止。相应地，
国务院《关于农民个人或联户购置机动车船和拖拉机经营运输业的若干规定》、《关于合作商业组织和个人贩运农副产品若干问题的规定》虽未命令废止[23]，但其关于申请营业必须事先获得村委会证明的规定，显然已经失效。
三 通过村规民约的治理
即使那些似乎是“村民自治”的事务，也处处显示出与国家治理的关联：村民选举事关“基层政权建设”，村提留的收缴事关“农民负担”，村务公开促进“农村的改革、发展和稳定”，民间纠纷调解被看成“社会治安的第一道防线”。赵晓力博士通过对80年代以来农村承包合同的研究指出，农村承包合同这种本来是村民（农户）与村委会（村集体）之间民事法律意义上的租佃契约，在实践中成为地方政府和村干部治理治理农民和农村事务的一种新方式。[24]本节将以村规民约为例，看看它是如何变成政府治理农村的工具。
《
村民委员会组织法》第
20条规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”。[25]据民政部统计，目前“绝大多数村庄制定了实施民主管理的村民自治章程或村规民约”，有一种说法是80％的村。[26] 乡规民约在我国源远流长，不尽是政府推动的产物，但这么高比例，显然跟各级政府特别是民政部门的大力推动有关。民政部不但把制定、完善村规民约作为村民自治模范的条件[27]，也作为对下级民政部门的考核标准之一。在“规范化管理模范村”山东省章丘市向高村，作为该村“小
宪法”的章程，就是根据上级要求并按照下发的蓝本制定。[28]山东省章丘县的村民自治章程，更被作为范本，在全国推广。此后各地“依法治理”一类活动中，建立村规民约也被普遍做为必备内容。
