2.2 对行政权力的有些约束是明确的，因为立法在授予行政权力时已经明白地规定了权力行使的目的。但是很多情况下，这种约束暗含在立法意图中，或者引申自基本的
宪法原则。这些原则经历了长时间的发展，并随着宪政、民主的演变与时俱进。《人权法》和几个地方权力法就是这种演变的最新体现。
2.3 因此，行政权力的行使应受以下几个方面的约束：
—— 符合法律（狭义的“合法”）；
—— 程序正当；
—— 符合理性（狭义的“合理”）；
—— 符合《人权法》与欧盟法。
2.4 想象一下，你的部门准备做出影响某些公民利益的决定或者实施某种影响公民利益的行为。这时，为了使这些行为尽可能符合法律[4]，不妨先问自己几个问题。例如，我们有这个权力吗？我们的行为符合法律规定的目的吗？我们的决定是否与目的相称？还有，我应当回避吗？我们应当说明理由吗？……等等。下面分述之。
我们有这个权力吗？
2.5 要使行为合法，行政机关具有实施该种行为的权力是首要的条件。没有法定权力而实施这项行为，称为“越权”。
2.6 法定权力来自于：
—— 议会立法，即英国议会制定的法律；
—— 次级立法，也叫委任立法，例如政府部门根据议会立法制定的规章。
2.7 少数情况下，国王特权也可以成为行政行为的法律依据。国王特权是由行政部门以国王名义行使的一种国家权力。历史上，国王特权来自国王享有的主权，在国王的大部分权力被议会立法规范后，国王特权只是国王权力残留的、议会立法尚未规范的部分。典型的国王特权有签署条约和发放护照的权力。
2.8 如果立法规定了权力，你可以从法律条文中得出某个部门有权或者无权实施某项行为。通常情况下，只需要按照法条的字面含义去理解。但有时也存在不同于字面含义的理解。在此情况下，法官将根据一定的法律解释规则来确定立法意图。无论哪种情况，你作为一个公务员，都需要理解立法的整体意图。有时可以通过参阅《英国议会议事录》*，帮助了解立法意图。
2.9 《人权法》全面实施后，你必须根据《欧洲人权公约》的精神解释议会立法和次级立法，只要有可能，就应当赋予议会立法和次级立法与《人权公约》相一致的含义。5 在这个意义上，《人权法》为法律解释提出了新的要求。
2.10 法律解释有时候是一项困难的工作。《人权法》的实施使这个问题变得更加复杂。你所处的部门可能会提供程序性的指导；你也可以咨询部门律师，以明确你的法定职权及其他权力。
“
宪法权利”对行政权力的限制
2.11 法院认为，议会不能限制公民“
宪法上的权利”，除非议会通过立法，在条文中明确表示相反的意图。
权力的行使是否为了合法的目的？
2.12 一个具有某项权力的机关，其权力的行使还必须为了合法的目的。如果行使权力的目的违背设立这项权力的目的，行政行为仍然被认为是“越权”，或者说“滥用职权”。[7]
2.13 权力行使的目的通常会在立法中明确规定，但也可能隐含在权力行使所要达到的目标中。有时立法没有明确规定某个职权，但它又是实现法律目的所必要的权力。这时，我们可以从法律规定的目的中引申出相应的职权。这一点是法院能够接受的。
2.14 行政机关为了公众利益而缔结行政合同的权力，必须符合该权力行使的目的。此外，还要求该权力的行使不能违背合理性原则。例如，不正当地撤销已经给予的合同[8]，或者在行政许可中附加明显不合理的条款[9]，都是违法的。这个问题，我们将在下文中专门讨论。[10]
2.15 行政决定的目的违背欧盟法和《欧洲人权公约》的规定，其行为很有可能不合法。2000年10月《人权法》生效之后，公共管理组织的行为不符合《欧洲人权公约》将会导致不合法的后果，除非实施这个行为是根据议会立法的明确规定而且别无选择。[11] 虽然英国议会从理论上有权制定与欧盟法和《欧洲人权公约》不一致的立法，但可以相信，英国议会将努力遵循欧盟法及《欧洲人权公约》规定。至于苏格兰、北爱尔兰以及威尔士的地方议会和行政机关，则必须遵守欧盟法和《欧洲人权公约》的规定，没有任何通融余地。
哪些因素是做行政决定时必须考虑的？
2.16 与行政行为目的必须合法相联系，行政机关在实施行政行为时，不能考虑与行使职权不相关的因素，也不能忽略履行职责应当考虑的因素；否则，其行为违法。
2.17 如果行政人员行使的是法定的权力，法律通常会指明需要考虑的所有相关事实。如果法条没有做出相应的规定，则要从立法意图、行政目的上考虑相关的因素。当行政行为被起诉到法院时，将由法官确定哪些事实应当予以考虑。
2.18 大致说来，如果一个事实在法条中找不到相关的规定，与权力行使时的特定情境也没有关联，就称为“不相关的事实”。一旦行政机关考虑了不相关的事实，凭这一点就可以认定行政决定违法。
2.19 除了相关的议会立法和委任立法的规定，《人权法》为行政机关实施行政决定时应当考虑的问题增加了新的内容。由于《人权法》具有溯及效力，它引入的《欧洲人权公约》的内容已经产生实际的影响。[12] 因此，从现在开始你就需要予以重视和考虑。[13]
2.20 《人权法》全面实施后，行政人员将增加一项法定的职责，即尽可能按照《欧洲人权公约》的精神解释议会立法和委任立法，使之与《人权公约》的规定相一致。如果你的行为涉及《人权公约》规定的权利，你需要考虑你的行为目的是否符合相关的规定；否则，你的行为有可能构成违法。[14] 从本书2.63 部分开始，我们将解释法院如何审查行政行为是否符合《欧洲人权公约》的规定。
2.21 苏格兰、威尔士和北爱尔兰的地方议会以及有关行政当局在行使中央政府下放的权力时，也要与《欧洲人权公约》保持一致，否则也属“越权”。与欧盟法的关系也如此。
2.22 最后，无论你的行为基于什么样的考虑，你必须确保作为根据的事实是准确的。
职权还是职责——我们必须实施吗？
2.23 尽管法律条文有时在字面上授权行政机关自由裁量，例如部长“可以”做某事，它也可能被解释为一种强制性的职责而必须实施。举例来说，法律规定一个行政机关“有权”审查、颁发执照，该机关在收到申请人填报完整的申请表格后，则有义务对此进行审查，决定是否颁发。与之相反的情况是，有一些法律字面上规定了行政机关的“职责”，但仍允许行政机关有一定的裁量权力。例如，要求行政机关“实施法律”。
