行政行为问题，各国行政程序法一般都予以规定，其内容主要涉及程序问题，部分涉及实体问题，如行政行为的效力等。之所以如此安排，不是出于技术上的考虑，而是基于行政法法典化的努力[23]。我国行政法学者认为，行政行为的效力、成立等内容目前立法缺乏明确规定，导致执法、司法存在很大问题[24]。这种观点显然缺乏说服力，既没有从技术上加以说明，也没有考虑相关法律部门的完善。笔者认为，有关行政行为实体问题的规制，一方面可以通过完善《行政机关组织法》加以解决；另一方面，也可以通过制定和修改单行的行政实体立法加以解决。特别是由于行政行为种类繁多、效力各异，很难做出统一规定。因此，建议我国行政程序立法不规定行政行为的实体问题为宜。
行政合同在德国称公法契约，台湾地区称行政契约。德国、葡萄牙和我国台湾、澳门地区的行政程序法都规定了行政合同问题。内容大致包括行政合同的适用范围、种类、应具备的条款、行政机关与相对人双方的权利义务、行政合同的生效、变更和无效以及合同争议的解决等。行政合同在行政程序法中如何规定？由于受德国的影响，凡是在行政程序法中规定了行政合同的国家和地区基本上都规定了实体和程序两方面的内容。鉴于我国行政合同实体立法的进展[25]，我国行政程序法对行政合同只作程序性规定是可行的。
西班牙行政程序法中还对行政赔偿作了规定[26]。该法第十编为“关于公共行政机关及其当局和其他工作人员的责任”，规定了行政赔偿的原则、赔偿机关、赔偿程序以及对有欺骗、错误或严重疏忽的公共行政机关当局及其工作人员的追偿。由于我国《
国家赔偿法》对行政赔偿问题从实体到程序均作了规定，行政程序法没有再作规定的必要，此处不再赘述。
四、行政法的自身问题[27]
行政法的自身问题也对行政程序立法中实体与程序关系的处理有着重大影响。行政法部门划分和行政法学科体系分类一直是引起行政法学界长期争议而又悬而未决的一个基本理论问题。这一理论问题的解决也将有助于行政程序立法中实体与程序关系的处理。
（一）各国行政法学体系划分的理论
一提到行政法，好像实体与程序不分是历来如此的，而且行政法学界也基本上认为这是行政法有别于刑事、民事法律部门的一个显著特征。[28]倘若如此，那么随之而来的诸多问题却是难以自圆其说的。当我们表述行政法概念的时候，我们就必须弄清楚我们所说的行政法是实体意义的行政法，还是程序意义的行政法，或者是二者兼而有之；当我们表述行政法特征的时候，我们也必须弄清楚我们所理解的行政法的特点是实体行政法的特点，还是程序行政法的特点；当我们表述行政法内容的时候，我们也必须弄清楚我们所说的行政法内容是实体行政法的内容，还是程序行政法的内容，或者是二者兼而有之。诸如此类的问题，一方面反映出行政法部门内容混杂，另一方面也使行政法学的研究缺乏严禁科学的理论体系作指导。更令人不解的是，上述问题的存在是广泛的，不限于大陆法系和英美法系，我国行政法学界更是如此。
法国一向被称作行政法的母国，并被作为大陆法系的代表。但法国行政法是不分行政实体法和
行政诉讼法的，也未把行政法实体法与行政程序法相分立。[29]法国行政法调整的范围包括行政活动的组织、行政活动的手段、行政活动的方式以及行政活动的监督和责任的全部过程在内。[30]与之相适应的，法国行政法学研究的对象则包括行政主体、行政机关的组织、行政行为、行政诉讼、公务员制度、公产和公共工程、警察行政的一般原则等。[31]英国行政法上不是一个独立的法律体系，[32]这不仅表现在行政诉讼和民事诉讼都是由同一法院管辖、使用同样的法律原则上，也因为英国行政法学发展较晚，没有完整的体系。但从英国行政法学界所注重讨论的问题看，主要集中在行政机关的权力控制和保护公民不受行政机关侵害，以及行政程序，行政救济方面，包括委任立法、行政裁判、司法审查、行政责任、议会行政监察专员等。英国关于行政组织的问题大都放在宪法学、政治制度、和地方政府等课程中讨论。[33]
尽管有不少学者认为美国行政法是关于行政程序的法律，不包括行政活动的实体法在内。[34]但也有不少著名学者不同意这一观点，他们认为行政法是关于公共行政的法律，不仅包括程序行政法，也包括实体行政法；不仅包括外部行政法也包括内部行政法。例如，R· B·斯图公德教授认为，行政法是规定行政机关组织和权力的法律规则和原则，它也规定行政机关所使用的程序，确定行政决定的效力，划定法院和其他政府机关在和行政机关的关系中各自的作用。各个行政部门都有相应的实体法和程序法。例如，
劳动法规定负责劳动关系的行政机关在处理劳动争议时所适用的实体原则和程序；环境法规定环保局和其他负责环境事务的机关，在处理环境问题时所适用的程序和原则。[35]
虽然美国行政法学界对实体法问题和程序法问题存在诸多争议，但一般行政法著作的内容均包括分权、权力委任、调查程序、制定法规程序、行政裁决程序、司法审查、行政赔偿责任、总统控制、国会控制以及公共行政等。在内容和先后秩序的安排上一般是从国会授权开始，经过行政程序到救济手段。[36]从中不难看出，美国行政法学界虽然强调行政程序的重要性，但对行政权这一实体性问题的研究也是不可或缺的。司法审查作为监督行政权行使的一种救济手段，其在行政法体系中也是至关重要的。
中国行政法制度在产生和发展过程中受大陆法系影响较大，在旧中国尤其如此。但近几年来也受到英美法系的一些影响，特别是在由普通法院管辖行政案件（台湾地区除外）以及行政程序法方面（主要是行政处罚程序）。[37]而在1982年前后，受前苏联影响较大，比较集中的表现在行政实体法方面。认为行政法是管理法，行政法是调整行政关系，及实体性法律规范的总称。马诺辛给行政法下的定义是：行政法作为一种概念的范畴就是管理法，更确切的说，就是国家管理法。[38]姜明安所著的《行政法》一书认为行政法是调整行政关系的法律规范的总称。[39]
