法律的抑或政治的？——香港基本法模式下的中央与地方关系反思
Of Law or Of Politics?——Reconsiderations on Center and Local Relationship of Model of Hongkong Basic Law
田飞龙
【全文】
一、 导论：从“吴嘉玲案”谈起
回归十年，举国欢腾。香港人有足够的理由庆祝，因为基本法给了他们前所未有的自治权力[1]，而中央政府的持续慷慨[2]又保证了香港的金融稳定和社会发展。作为法律学人，则专注于提炼有意义的问题，对其进行理论上的转化和解答。通过阅读和思考，我发现“香港基本法模式”对中央与地方关系的处理并非尽善尽美，甚至遗留了一些非常重要且棘手的
宪法问题，这些问题将进一步考验大陆的政治智慧和大陆宪法学者的理论能力。这便是笔者重提“吴嘉玲”案的一个基本原因。
“吴嘉玲案”[3]是“从香港特别行政区成立以来香港法院判决的所有案件中最轰动和影响深远的案件”[4]，原因即在于该案直接成为1999年中港“
宪法危机”的导火索。笔者在此无意于纠缠该案所涉及的具体法律解释技术问题，而是侧重观察该案所涉及的在宪法学上有意义的中央与地方关系危机问题以及基本法所能提供的解决此类危机的方式。该案中最值得探究的是香港终审法院在其判决中的下列观点：
“鉴于制定基本法是为了按照《联合声明》所宣示和具体说明的内容，落实维持香港五十年不变的中国对香港的基本方针政策，上述论点便更具说服力。基本法第159（4）条订明基本法的任何修改均不得抵触既定的基本方针政策。为了行使司法管辖权去执行及解释基本法，法院必须具有上述的司法管线权去审核全国人民代表大会及其常务委员会的行为，以确保这些行为符合基本法。”
从法律人的角度看，香港终审法院在这里采用了目的论的
宪法解释方法，明确宣告了自身的违宪审查权[5]，并将之覆盖到全国人大及其常委会的行为，由此引发北京方面的激烈反应。依照香港终审法院的司法逻辑一推到底，中央对于香港将无法进行任何有效的控制，因为不仅基本法的解释权被其垄断，而且全国人大修改基本法的行为也要受到其所谓的“违宪审查”，由此酿成1999年的中港“
宪法危机”。这一危机的本质是基本法模式下的中央与地方关系的梗阻问题，该问题内含于基本法最初的制度设计中，是基本法过分让渡“中央司法主权”的必然结果。为了纠正香港终审法院的“过激行为”，中港政府通过“协商政治”[6]的方式最终解决了这一问题。[7]该问题实际上是在一系列特殊条件下得以“政治的方式”[8]解决的：法院判决的结果与特区政府的人口控制政策及居民的普遍福利发生冲突，这是导致特区政府提请释法的根本原因；中央保持对香港的巨大政治和经济影响力，这种影响力通过各种管道在香港扩散；中央的“协商政治”传统及成熟的政治经验等等。因此，这里的中央与地方关系梗阻的化解完全是一个特例，一个在多重严格条件下协商解决的结果。设若该案的一些条件发生变化，特别是法院的判决如果与特区政府的政策及香港居民利益一致，提请释法是否还有可能？不进行释法，中央如何约束高度自我膨胀的香港“违宪审查权”？基本法的解释权及修改行为的合宪性是否永久的易手于香港法院？这将导致更加严重的
宪法危机。而且此次释法的成功与中央的整体国家能力有直接的关系，这种高度依赖国家政治能力的处理模式是否能够持久？这些都是摆在我们面前的重要问题，都逼使我们通过宪法学的理论和知识去认识和化解。笔者对此系列问题的基本判断是：香港基本法模式的设计及其运行高度依赖于大陆的“协商政治”传统；基本法在处理国家的司法主权时将原英国枢密院的终审权完全给予香港法院可能是一种失误，而对这种失误的纠正完全依赖于现行体制下的人大释法模式将是力不从心的。因为基本法没有建立中央对香港的任何意义或机制上的司法主权（人大释法实际上仍然是立法主权的体现），因此未来中港关系的发展仍将适时出现危机，这都提醒我们去反思基本法模式的不足。
