二、我国现行的土地征收制度及其弊端
我国实行社会主义公有制，在土地问题上采土地的国家所有和集体所有的二元结构，这使我国的土地法律制度具有自身的特点。作为土地所有权发生根据的土地征收法律制度亦如此。一般意义上的土地征收，为国家对个人土地所有权的征收；而我国的土地征收，实质上即集体土地征收。[5]按照解释，所谓集体土地征收制度，指国家为了建设事业的需要，而强制性地将属于农村集体经济组织所有的土地收归国有，然后确定给用地单位使用，并对被征收单位予以补偿的制度。究其实质，是国家为了社会公共目的的需要，以补偿为条件，而将农村集体所有的土地强制地变更为国家所有的土地的行为。[6]
近年来，随着我国经济的持续快速发展和西部大开发战略的实施，农村的城镇化建设步伐加快，开发区热、旅游开发热和房地产热等纷纷兴起，农村（尤其是城乡结合部的农村）的土地越来越多地被征收，有的甚至整个村的土地被全部征用。据统计，到2003年12月底，全国共有各级各类开发区6015个，规划用地总面积为3.51万平方公里，超过了现有全国城镇建设用地的总量。[7]而现实中，有相当一部分被征用的土地并未实现其被征时的目的，圈地滥征和征而不用现象普遍存在，圈占的耕地43%在闲置。如所周知，土地是不可再生的重要资源，农村的土地更具有双重性质，它不光是生产资料，还是社会保障，被征收的土地越多就意味着农民的生存田越少，加之违法用地和浪费土地资源的现象严重，因土地征收引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势，“失地农民问题”已经成为当前社会各界关注的热点问题之一。
具体而言，我国现行的土地征收制度主要存在以下弊端：
（一）征收目的界定不清
我国《
宪法》和《
土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”，即公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言，但对何为公共利益的需要却缺乏明确的界定，哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，哪些项目用地不是为“公共利益需要”尺度很难把握，容易混淆公益性征地与商业性征地的界限。例如，我国《国家建设征用土地条例》第2条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”该条例规定的进行经济建设是否具有公共利益的需要目的不可一概而论。在市场经济条件下，不独集体所有制企业、中外合资、合作企业，乃至独资企业均有其独立的经济利益，纵使国有企业也无不以赢利作为其生产、经营的根本目的。即在市场经济条件下的我国各类企业所进行的所谓“经济建设事业”已不再具有公共目的的性质，因而如仍旧适用原有规定，允许凡经国家批准的经济建设用地均可征收集体土地或私人使用的土地，便显然违背了土地征收制度本旨，进而损及集体土地所有者，尤其是农民的利益。[8]即使水、电、通讯、学校等公益性项目，目前受市场经济的影响，其经营方向正在发生变化，一概列入“公益性”项目，似不合理。[9]
