透视“法释一号”
张玉录
【全文】
几乎已经成为惯例，每到年初，我们都盼望中央出台惠及三农的一号文件。
而今年，我们除了等到中央一号文件外，还等来了最高人民法院的一号文件。这就是《
关于行政案件管辖若干问题的规定》（2008年法释一号），规定县级以上人民政府为被告的行政案件由中院做一审。这的确是个需要认真对待的问题。
首先是法释一号出台的时机。从当前爆发出来的，与县委书记有关的一系列案件和事件，可以集中看到基层法治生态环境的恶劣。在权力与法律的较量中，法律举步维艰，几乎被击倒。在大声的喘息的时候，呼吁人们施以援手。县委书记岗位目前已经成为腐败案件多发的岗位。近年来，在安徽仅以阜阳为中心的皖北地区，就先后有18名现任和原任县委书记因腐败被查处。自重庆“彭水诗案”开“文字狱”之端后，又接连出现了山西“稷山文案”、河南“孟州书案”、海南“儋州歌案”等一系列文字狱。 县委书记所掌握的公共权力成为群众的工具。公安、检察、法院这些国家机器，本来是人民手上的公器，却成了官员可以指挥、操纵的私器，可按官员的意图对提出意见的人进行逮捕法办，甚至本来应属于自诉的案件也直接由司法机关公诉了。这些县委书记们具有制造“文字狱”的权力。只要他们一声令下，在整个县里，一呼百应，公安局作为重大案件即刻侦破，检察院立即起诉，人民法院也毫不拖泥带水，立马审判。于是导演了一场权力干预司法的闹剧。县委书记容易成为“文字狱”的制造者，原因只有一个：县委书记拥有巨大的权力而又没有受到有效监督。“除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”如此巨大的权力，却很少有监督的力量与之制衡，“上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难”，就是真实的写照。在这样的大环境下，让同级法院审理涉及同级政府的案件，做到公正审判谈何容易？由中院做一审不失为一种“营救”法治和公正的好办法。
其次是对当前法治政府建设敲响了警钟。政府的成立是基于社会公共事务管理的需要。政府的权力需要监督核制约，否则就可能产生滥用。为了监督核约束政府权力合法适当的行使，我国在1989年4月4日颁布了
行政诉讼法，完善了对政府及其行政机关的司法监督制度，至今已经19年。这是对行政行为的外部监督。2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，充分认识到“对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。”要求各级政府及其部门“接受人民法院依照
行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。”决心“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”从一定意义上说，这是一个政府加强内部自我监督的基本要求，现在已经过去了4年时间。但是，效果并不十分理想。法院附庸于政府的现象并没有得到根本的改变。例如，海南省三亚市在整顿旅游市场秩序的时候，公然将法院作为政府领导下的一个成员单位，就是很好的注解。在这种情形下，让法院审判同级的县级政府，无疑是勉为其难。这个规定也并不是空穴来风，肯定也有相当的调查研究做支持，实在是不得以而为之。最高法院副院长奚晓明说，一些地方相关行政机关的不当干预时有发生，使人民法院特别是基层法院难以独立公正行使审判职能，影响了司法的权威性和公信力。他还说，近年来，各地法院对行政案件管辖制度改革进行了积极探索，实践证明，指定管辖、异地审理和提级管辖等方式，“可以减少法院和法官面临的压力，排除直接干预”，从而“以较小的代价，解决长期困扰行政审判的突出问题”。从这个角度看，依法行政推进的速度并没有与纲要同步，实现10年基本建成法治政府的目标，还十分艰难。
