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（2）盘活城市存量土地，推动土地的集约、节约、高效、有序利用。
土地资源紧缺而城市土地利用效率低下，是我国土地资源和利用的基本现状和特点。在推进工业化和城市化建设的过程中，如何集约、节约、高效利用土地成为土地利用的重点。土地储备的开展，有利于以净地出让上市后的土地及时进入开发阶段，避免闲置土地的出现。同时，通过土地储备方式对危旧房、城中村进行改造，并对中心城区企业产业结构调整用地进行收购，在改善城市居民生活居住条件、推动企业改革改制的同时，也盘活了存量土地，提高了土地利用效率。对于新征建设用地，实行统一规划、统一征收、集中出让，以规划为先导，以土地储备方式先征后用，在土地出让之前先实施区域开发，做好基础设施建设，也有利于实现土地的集约、节约利用，并形成有序的土地市场。
（3）是否将“垄断土地一级市场”、“调控土地市场”作为土地储备制度的目标，应慎重对待。
首先，“国家垄断城镇土地一级市场”是党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出来的，这一政策的前提有两个：一是我国实行的是土地公有制，即国家所有制和集体所有制，不存在土地私有；二是国家将城市（镇）规划和土地供应作为经济宏观调控的基础手段。抛开“国家垄断城镇土地一级市场”对高效利用土地的弊益[48]不论，单就垄断土地一级市场的内涵和途径来讲，显然并不是以土地储备为基础，而是在土地公有制前提下，以国家垄断对城市建设用地的规划审批和供应为主。
其次，“调控土地市场”作为一个宏远的目标，对土地储备而言显得过于沉重。实现调控土地市场之目的，有两个前提：一是对土地市场供需是否平衡能够做出有效而准确的判断，二是政府手中必须持有足以影响市场供应量的储备土地。前者要求以土地市场信息的充分对称和政府机构的及时有效决策机制为基础，后者则以雄厚的财政支持为后盾。调控土地市场主要通过对建设用地的供应量以及其他经济政策来实现，土地储备只能是土地供应前的一个环节和缓冲。
从各地实践来看，虽然在推行土地储备的过程中，大多将建立“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的土地储备供应制度作为土地储备发展方向，即使已经基本实现统一储备、统一供地的广州、青岛、杭州等城市，也限于经营性土地，并没有将工业用地、重大基础设施建设用地、公益用地等纳入其中。考虑资金成本压力，大部分的土地在完成征地及动拆迁后随即出让，为今后发展作长期储备几乎是被忽略了。
（4）确保政府土地收益或为城市建设筹集积累资金只能是城市经营土地的结果，不能成为土地储备的主要目标。
虽然通过土地储备，有利于显化土地价值，避免土地收益流失，增加经营性土地出让收入，通过对重点基础设施周边土地的储备，支持城市基础建设。但这不应该成为将土地储备演化为地方政府“第二财政”的借口，如若将筹资资金或增加政府的土地收益作为土地储备的目标，易助长地方政府抬升地价、盲目扩大征地动拆迁范围的短期行为，违背了土地储备在促进科学发展、和谐社会中的应有作用。
三、土地储备制度的功能定位
土地储备制度在我国的出现和蓬勃发展，是在发展和完善社会主义市场经济体制的过程中，深化和探索土地使用制度改革的产物。制度设立的初衷是通过土地统一收购和垄断土地一级市场供应政策等，将城市存量土地纳入土地储备体系，优化土地资源配置。土地储备经历了10年的探索，“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的模式似得到较普遍的认同。但由于缺乏强有力的理论支持和统一的制度规范，加之各地存在着管理体制和利益驱动上的差异，在现行法律政策系统下如何定位和运作土地储备以及未来发展方向，存在着不同见解和模糊地带。
（1）实现“先征（拆）后用”是土地储备基本和现实的功能
在实施土地储备之前，城市建设用地的供应，是遵循先立项后规划和用地审批的程序，简单的说就是“现用现征（拆）”。在这种体制下，实行毛地批租也是自然的，因为在供地之前没有理由对待出让之地进行前期整理和开发。由此，开发商根据建设项目批文获得建设用地批文时（该批文在一定程度上可以视为土地使用权的权利凭证），土地上的原有居民和单位仍在照常生活工作，甚至对即将被动拆迁的命运并不知情，他们手中依然握有政府颁发或认可的房地产权利凭证。由此而产生的问题不仅是两个物权凭证之间的法律矛盾，而且由于开发商主导动拆迁而产生的纠纷也与日俱增。
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